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为了指标而竞争——来自中国煤矿企业的证据

【按】在中国政府治理中,我认为至少有两件事是可圈可点的:对矿难的治理和对酒驾的治理。在过去十多年里,我们团队围绕矿难撰写了多篇论文。但是,在今天这篇我与学生合作的文章里,我们选择了一个新的角度——指标管理。我们发现,基于历史数据设定的矿难安全指标(配额制),有助于促使地方官员逐步减少矿难数量,提高煤矿安全水平。本质上,这是地方政府为了指标而竞争。我们认为,这种治理方式有可能推广到更多公共治理领域。例如,在环境污染领域,根据当地过去几年的实际情况,制定一个逐步递减的排污指标,是不是比“一刀切”地“去产能”要更好呢?在防疫方面,这种思路是不是也比“一刀切”地要求“零增长”要更好呢?欢迎大家展开讨论。最后,我想说的是,矿难是个宝,越挖越有料。最后的最后,借用一句流行的话:不要浪费每一次危机。——聂辉华 2020年10月7日
 
摘要:中国矿难治理取得了不可忽视的成就,但总结其成功经验的研究尚显不足。本文认为安全生产的总量指标控制是一种降低中国煤矿企业矿难死亡人数的有效方式。笔者手工搜集了2002—2006年中国煤矿企业矿难死亡人数和省级安全生产控制考核数据,并与工业企业数据库进行匹配,发现单个煤矿事故死亡人数和同地区其他煤矿事故死亡人数之间显著负相关,说明企业间存在指标竞争现象。广义双重差分回归结果显示,在控制指标越少的省份,企业间指标竞争越激烈。异质性分析发现,在超标省份或者主管官员晋升的关键时期,指标竞争更加激烈。最后,单个煤矿企业死亡人数与异省邻市矿难死亡人数不相关,排除了矿难导致监管加强的“威慑效应”。本文的研究结果表明,煤矿安全生产总量指标控制对企业安全生产有显著作用。
 
关键词: 指标控制, 矿难, 安全生产, 治理
 
索引:聂辉华、阮睿、宋佳义,2020,《为了指标而竞争——来自中国煤矿企业的证据》,《经济理论与经济管理》,39(9): 36-49.
 
一、导论
 
长期以来,中国的煤矿灾难(简称“矿难”)一直成为安全生产领域的“阿克琉斯之踵”(Tu,2007)。粗略地说,在过去十年中,中国大约生产了全世界40%的煤炭,但是却导致了80%的矿难死亡人数。但是,另一个同样不可忽视的事实是,在过去的十几年中,中国的煤矿安全水平已经有了极大的提高。根据聂辉华等(2019)的统计,2001-2018年,中国的每百万吨煤死亡人数从2001年的5.3一直下降到2018年的0.093,低于1%这一国际公认的安全警戒线;死亡人数从2001年的5670人下降到2018年的333人。客观地说,这是相当了不起的成就。
 
为什么中国成功地遏制了频仍爆发的矿难?学术界对这一问题缺乏充分的探讨。经济学文献中,关于矿难的研究大部分聚焦于矿难的原因。一些学者认为矿难源于安全投入不足,因此安全生产环境难以得到保障,例如汤凌霄和郭熙保(2006)、陶长琪和刘劲松(2007)和钟笑寒(2011)。另一些学者认为,矿难源于政府监管不严或者监管缺位,对问题煤矿缺乏足够的威慑力,例如Wang(2006)、肖兴志等(2009)和聂辉华等(2017)。还有一些学者认为,矿难频发的体制性原因是地方政府和煤矿企业之间的“政企合谋”或者官商勾结,例如聂辉华和蒋敏杰(2011)、Fisman和Wang(2015)、Jia和Nie(2017)。
 
目前,只有少数文献分析了中国治理矿难的成功原因。第一类文献认为,将安全生产纳入地方官员的绩效考核,可以对遏制矿难发挥重要作用。首先,Fisman和Wang(2015)发现,在那些实行“安全生产一票否决”的省份,政治关联对问题煤矿的庇护作用明显更弱。姜雅婷和柴国荣(2018)基于中国各省2001-2012年面板数据,发现安全目标考核能够改善安全生产状况。Shi 和Xi(2018)认为,在相对绩效考核体制下,同一个省的相近城市之间会进行一种安全生产竞赛,也就是说一个城市改善了安全状况,会给相近城市带来同伴压力,这是一种正的外部性。
 
第二类文献认为,监管体制的改善是矿难遏制的根本原因。例如,Wang(2006)和聂辉华等(2019)均指出,将煤矿生产部门和安全监管部门分立,增强了煤矿监管部门的独立性。同时,在治理体系上,构建了以垂直管理为主、群众监督为辅的多元治理体系。一些文献同样验证了群众监督的重要作用,例如张欢和王新松(2016)。
 
与上述文献不同,本文分析了中国成功治理矿难的另一种经验:安全生产的总量指标控制。我们认为,将安全生产纳入地方官员的考核体系,以及加强安全生产的上级或媒体监督固然重要,但具体的实施机制决定了效果好坏。从理论上讲,当官员作为一个代理人已经承担了多项任务时,多个任务实行一票否决制一定会导致官员的激励扭曲,而且扭曲的程度和任务数量是成正比的(Bernheim和Whinston,1986)。此时,单纯的监督也解决不了问题,因为在信息不对称条件下,监督永远不能替代激励。而实行配额制,即安全生产指标的总量控制,有助于官员在不同任务之间适当调整努力水平,从而减少激励扭曲。这符合多任务代理模型中的“等报酬原理”(Holmstrom和Milgrom,1991)。Li等(2019)也使用模型刻画了中国较高层级政府给下级政府制定的经济增长目标以激励下级官员努力发展经济的现象。
 
我们认为,指标控制是一种降低中国煤矿企业矿难死亡人数的有效方式。中央政府每年制定事故死亡人数控制的总目标,然后将总目标分解到省级地方政府,再由省级地方政府层层分解到地级市和重点企业,每层政府和企业都不能“超标”。在微观层面,每个地方的企业面临同一个考核目标,如果完不成目标,每家企业都会受到惩罚,例如停产整顿。因此,当一家企业发生事故以后,相当于占用了部分安全指标,这迫使其他企业进一步加强安全生产,降低整体超标的可能性。我们把这种现象称为煤矿企业在事故死亡指标上进行竞争。
 
为了验证上述猜想,我们手工搜集了2002-2006年中国煤矿企业矿难死亡数据,并与中国工业企业数据库匹配。我们发现,单个煤矿企业每年发生的事故死亡人数与同一地级市其他煤矿企业事故死亡人数之间显著负相关,说明中国煤矿企业确实存在指标竞争的现象。为了识别指标控制与指标竞争之间的因果关系,我们使用广义双重差分的研究设计,发现煤矿事故死亡指标越少的省,辖区内煤矿企业之间的指标竞争越是激烈。为了减轻上述结果的内生性问题,我们使用各省份滞后两年的煤矿事故死亡实际数量,作为当年获得指标的工具变量。工具变量回归结果也证明了各省获得的指标数量与煤矿企业指标竞争之间的负相关关系。在异质性检验部分,我们进一步发现了煤矿企业在事故死亡人数指标上竞争的证据。如果一个省当年煤矿事故死亡人数超标,或一个地级市主管官员处于晋升的关键年份(用任职第三年衡量),这一省或地级市辖区内企业之间的指标竞争在该年就会更加激烈。最后,我们试图排除一个竞争假说,我们发现单个煤矿企业事故死亡人数与处于邻省附近地级市的煤矿企业事故死亡人数之间没有显著的负相关关系,这降低了本文结果受到“威慑效应”干扰的可能性。
 
本文的研究丰富了关于矿难或生产安全的经济学文献。以往的研究多数聚焦于矿难的原因或后果(例如聂辉华,2015),很少关注矿难治理的成功经验。本文的结论为治理矿难和其它安全生产问题提供了启发。其次,本文从指标管理这个独特的角度出发,分析了中央-地方博弈格局下,地方官员对考核体制的理性反应。目前,经济学界关于地方官员面对考核体系的激励反应,还有待更深入的研究(周黎安等,2015;周雪光,2017;Chen et. al.,2018)。因此,本文的研究也有助于我们更好地理解官员的激励体系。
 
本文接下来的内容安排如下:第二节介绍中国矿难治理的制度背景并提出研究假说,第三节介绍数据和研究设计,第四节介绍主要回归结果,最后是结论。
 
(全文其余部分略去,感兴趣的读者请复制此链接下载全文,http://www.niehuihua.com/uploads/soft/201007/1-20100G55921.pdf)



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