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题记:2021年10月31日上午,由当代经济学基金会主办、北京大学国家发展研究院承办的2021年当代经济学博士创新项目证书授予仪式暨学术交流会在北大国发院承泽园校区隆重举行。

如何研究中国的政企关系?对此,我首先分享为什么做这个研究;其次是我自己过去这些年的研究框架,以及为什么在研究中采用这样的架构和视角;再次是分享如何把最初粗糙的框架扩展到动态的、更复杂的模型;最后谈谈在这个领域还有哪些议题值得研究。

 

研究政企关系是把握中国增长模式的关键

过去这些年,大家印象最深刻的就是中国经济的高速增长,对此,谁也不能否认。谈到中国的高速增长,或者谈到中国经济增长模式时,常常提到政府对市场或对企业的干预。这其实就是关于政企关系的话题。

我个人认为,研究中国的政企关系,应该是讲好中国故事、把握中国增长模式最重要的钥匙。

原因在于以下三个方面: 

第一,理解政企关系是理解中国奇迹的关键。十九大提出要“着力构建市场机制有效、微观主体有活力、宏观调控有度的经济机制”,换言之,中国一直在探索如何形成一种合理的政企关系。管得太紧时,就放松一点;管得太松时,就收紧一点,一直是这样的周期性调节。

第二,中国经济转型的过程可以看作政企关系不断重构的过程。比如,过去计划经济条件下,要把企业办好,只要找市长就可以。后来我们搞市场经济,以为不用找市长,找市场就可以。但现在大家发现,在转型时期,市场和市长都需要。这是一个交织的过程,下一步怎么发展也不好预测。

第三,从历史角度看,良好的政企关系是发展中国家崛起的动力。日本也曾花很长时间寻找合适的政企关系,以便既能建立产业政策,又能够保持企业内生的竞争力。这对我们实行产业政策和赶超都有借鉴意义。推荐大家阅读《通产省与日本奇迹》这本书。

讲到这里,我想简单谈谈做研究的两种思路:一种是从文献中找问题,一种是从现实中找问题。

我本人更倾向于从现实中找问题,因为中国有很多很好的问题,正如林毅夫教授所说,“我们是坐在金矿上找金子。”但现在很多经济学者可能比较习惯于从文献中找问题,比如某个文献假设了A和B,他就假设A和C,另一个人再假设C和D,甚至ABD,总能做出很多文章来。 

我不否认这两种研究思路互补,但我希望对中国经济感兴趣的人能更多地选择从现实中找问题。

过去有很多关于政企关联的文献,但只有一个简单的结论——搞关系有用,这是正确的废话。当然,也有不少数文献发现搞关系对企业不一定帮助,也可能损害企业价值,并造成资源配置的扭曲。 

这里存在两个问题:

第一,大多数文献都假设政企关系是外生的;

第二,   大多数文献讨论的政企关系都太简单,不是有关系就是没关系,实际上政企关系有很多类型。

 

静态研究框架

我是怎么想到研究中国的政企关系,为什么我的思路不同于政治关联呢?这要从一部电影《盲井》说起,原著是小说《神木》。故事是说有些不法分子专门去骗落单的年轻人,口头说是带他们去打工,只要打工者声称是招工者(不法分子)的亲戚,就能进煤矿。随后,不法分子就把骗来的年轻人带到煤矿,并在矿井底下把他杀掉,然后出来跟煤矿主说你们发生了矿难,他的亲戚死了,矿主必须赔他钱。矿主很清楚是不法分子合伙作案,但他也不敢声张,因为矿里死了人就要上报,上报容易造成他的煤矿被关掉,所以只好花几万块钱私了。这就是一种合谋。 

2004年左右,我和我的硕士同学李金波写了一篇文章《政企合谋与经济发展》,发表在匿名审稿的《经济学》(季刊)上,为此我要向当时的主编姚洋教授表示致敬。我们提出了一个政企合谋模型,在政绩驱动下,不排除有些地方政府和企业选择合谋,为了经济高增长,不惜采用不安全、不环保、不卫生、不合法的技术。在此过程中,官员升迁,企业增利,但可能增加了事故。这是十八大之前中国高增长的同时事故频发的原因之一。我们的模型可以解释很多类似现象:安全生产事故、环境污染、偷税漏税、假冒伪劣、僵尸企业和地方债,等等。 

这篇文章发表后,很多人认可这个模型,但没人引用,原因是中国学者一般不会用中国人自己的框架或模型。要想让你的成果被人引用,你就得自己做计量,必须提供好的指标,必须找到合适的数据。也就是说,你必须打通“全产业链”。所以我自学了计量经济学,又在《经济研究》上发表了《政企合谋与矿难》这篇计量文章,解决了度量问题。我们找了很多煤矿和官员的数据。我们度量政企合谋时用了三个变量:主管生产安全的副省长是否是本地人,任期是否超过了平均任期,年龄是否超过50岁。解决这些问题之后才有了后面的一系列文章。

文章发表之后,很多优秀的青年学者受到启发,比如张莉做了土地违法的研究,范子英做了税收合谋的研究,梁平汉做了环境污染的研究,这都是典型的政企合谋现象。我可以说,政企合谋理论是青年学者集体合作的结晶。

另外,政企合谋模型还可以应用在其他群体性事件,如拆迁、假冒伪劣、产能过剩、僵尸企业等。我们的研究过程也可以给现在的研究生一个启发,要想让自己的研究有影响,必须“纵向一体化”,即理论和计量都要做。

上述政企合谋的研究都有类似的基本框架,这个框架非常简单、好用。框架中有三个主体:中央政府、地方政府、企业。中央政府委托地方政府管理企业,所以是一个三层的委托代理框架,中央政府是委托人,地方政府是监管者,企业是代理人。 

框架里有三个关键假设:

第一,企业可以选择安全合法的生产技术,只是成本比较高;也可以选择不安全不合法的技术,成本比较低,但通常有污染、有毒,或者跟环保政策打擦边球;

第二,地方政府和企业之间信息对称,但是中央政府不知道;

第三,关于效用函数的假设,地方政府只关心短期增长和自己的利益,中央政府是最终的委托人,所以中央政府关心长远利益。因为地方政府的任期非常短,从省级到县级,任期一般都是三年左右,所以他们不会关注长远利益。

我们在这三个假设下得到一个结论:地方政府为了财政收益、政治升迁或权力寻租,会默许、鼓励、怂恿、纵容地方企业选择不安全、不环保、不合法、低成本的生产技术,企业与此同时得到更多的利润,但可能导致各种事故,这就是政企合谋。

中央政府在经济增长和社会稳定之间权衡取舍。有些时段,经济增长要让位于社会稳定,比如春节、两会、国庆,中央政府就会想办法压制合谋,这时候天很蓝,安全事故很少。

为什么每年春节、两会期间,矿难死亡人数和矿难次数都显著下降呢?因为地方政府根本就不允许企业生产。过完了春节要恢复生产,煤矿的产量、死亡频次和人数就会显著上升。总之,中央政府会进行周期性的干预。大家也可以从这个角度来理解中国经济会出现周期性波动的原因。当然,这主要是十八大之前的情况。

此外,中央政府也可以设立一些垂直管理机构,比如煤监局、海关、质监、工商、银监会等实行常规化的干预,尤其是预警。设立垂直管理机构和设立属地管理机构有什么不同?垂直管理机构跟本地的经济利益关系不大,所以会有更好的防范合谋措施,但他们发展经济的动力相对于属地管理来说是不足的,因此这里有一个权衡取舍。

 

动态模型:政企关系的四种类型

前面我们已经有了一个模型,也做了很多研究,但这些成果并不是特别令人满意,因为有几个方面的缺陷:

第一,虽然关于政企合谋或政治关联的文献非常多,但是理论贡献很少,我们并没有提炼出一个特别深刻的框架。我们只知道搞关系好还是不好,但这其实是个实证问题,不是理论问题;

第二,对政企关系的刻画,相对于复杂的现实来说特别苍白。我曾问一位企业老板,你每天花多少时间跟政府打交道,花多少时间跟市场打交道。他说这个问题没意义,因为政企关系非常复杂。有的行业跟政府关系特别紧密,有的不紧密。所以我们如果只用政企之间有没有关系、有没有合谋或合作来描述就过于苍白,这个维度远远不足以刻画复杂的现实;

第三,模型描述的是静态情况,但现实中政企关系是动态的。比如,企业创立之初,要决定什么时候跟政府建立关系,什么时候加强关系,什么时候终止关系。一个官员调到外地,有些企业跟过去,有些企业不跟过去。所以政企关系本来就是动态的,要根据不同的阶段、不同的企业、不同的行业,在不同的政治环境来动态考虑,但是我们的模型没有做到这一点。

竞争战略创始人、哈佛大学商学院教授迈克尔·波特说:“要检验一个理论是否正确,就要看这个理论是否同时适用于政策决策者、经济学者以及企业经理人。”因此,这几年我们写了一些新的模型,做了一些新的计量。

我从两个维度把政企关系初步分为四种类型(四个象限)。

第一个维度是横轴,看政府是否参与或者干预企业的微观经营,包括任命企业领导人、审批重大决策、调整企业经营范围、管控市场准入等等。不参与是一个极端,参与是另一个极端。

第二个维度是纵轴,看企业和政府的互动行为是合法合规的,还是违法违规的。

根据以上横轴、纵轴,我们可以分出四个区间: 

第一个区间是政企合作,指政府深度参与企业活动,同时双方是合法合规的,比如日本二十世纪70年代到80年代的产业政策,中国的PPP、工业园区等,都属于政企合作的范围;

第二个区间是政企合谋,政府深度参与企业运作,但是违法违规,包括前面讲的矿难、环境污染、假冒伪劣、豆腐渣工程、产能过剩、僵尸企业、地方债等,都有很强的政企合谋痕迹,地方政府和企业合作制造了负的外部性,骗取中央财政补贴等; 

第三个区间是政企分治,互不干预;

第四个区间是最差的,政企伤害。政府对企业提前征税,盘剥企业,企业骗取政府的补贴。 

哪些因素决定了不同的政企关系类型?我们研究发现了三个主要影响因素:

第一,政府能力,主要指征税能力和执法能力;

第二,产业规模,主要是企业有多强的博弈力量,比如销售额、雇佣人数、潜在财政税收;

第三,监督力量,包括社会、媒体、公众压力。

这样就形成了政企关系三角形,一个地区或国家究竟会形成什么样的政企关系,主要取决于这三个博弈力量。

前面讲的是静态的,但是一个好的模型必须是动态的,所以我们要把现有模型变成动态的。

讲两个案例:

第一个典型案例是江西共青城的赛龙事件。大致经过是共青城急需政绩,找了生产手机的赛龙公司来这里投资,把土地以非常廉价的方式送给赛龙,还给了几亿资金,这里面的利益输送涉及政企合谋问题。但是后来,摩托罗拉卖掉了手机业务,赛龙失去了最大的客户,当地的手机产业萎缩。地方政府要求赛龙必须把钱还回来,所以两次抓捕赛龙创始人代小权。这就从一个政企合谋的故事变成了政企伤害的故事。出现这个变化的主要原因是产业规模发生了变化,另外,当地是中西部地区,没有监督力量,所以地方政府处于非常强势的地位。

第二个案例来自于清华大学社会学系郑路老师,关于福建晋江和莆田的对比。两地曾经都生产假冒伪劣的鞋,但是晋江后来改变了,有了自主品牌,从政企合谋走向了政企合作的道路,实现了良性循环。但是莆田没有做到。 

这里又讲到研究方法。现在我们很多研究生写文章喜欢用数据,一些人走上了极端,看到数据比较显著了,就倒过来编一个结果。这不是好的研究方法。数据一定要有案例和实际调研作支撑。

当然,我们也对以上模型做了大数据的检验,比如最近我们的一项研究。中国有很多城市类的荣誉评选,最重要的是“全国文明城市”,其次是“全国卫生城市”。一个城市在申请“全国卫生城市”之前,地方政府肯定是默认企业排污的,因为工业生产肯定要制造污染,污染制造得越多,经济增长越快。我们发现,在申请“全国卫生城市”(简称创卫)之前,很多城市是政企合谋,一旦城市决定创卫,就会把很多企业搬出去或关停,地方政府会通过给予企业更多的信贷和补贴促使企业降低污染排放。这种为了荣誉的竞争,使得地方政府有可能从政企合谋转向政企合作。官员的努力动机很丰富,荣誉是一个非常重要的激励工具,我个人觉得荣誉应该和财政收入、晋升、寻租这些并列。

我经常会问一个问题,中国很多地方产权保护做得不好,法治不健全,可是为什么那么多外资到中国来投资呢?这是产权理论不太容易回答的问题。在我看来,这其中不少企业其实是先通过跟地方政府建立合谋,形成相互制衡的关系,然后在法治不断完善的过程中再慢慢转为政企合作。我了解的很多案例证明了这一点。

第二个问题,全世界范围内,增长和腐败之间并没有一一对应的关系,怎么理解腐败和增长的关系呢?我觉得比较简单的方法是看腐败的类型,如果是政企合谋型腐败,有可能带来经济增长,但如果是政企伤害型腐败,就不会带来经济增长。

此外,我认为,并不存在一种普世的政企关系,不同国家在不同的发展阶段可能存在相对最优,或最适宜的政企关系。

我不认为中国应该像英美国家一样,要严格保持距离型的政企关系,也不能像东南亚国家那样搞成深度的政企合谋,甚至政企伤害,我们现阶段最优的政企关系应该是像日本在二十世纪七八十年代的那种政企合作关系,并且这个合作应该是在法治的、可监督的范围内。

   

未来值得研究的议题

最后我想跟大家简单讨论一下,关于政企关系还有哪些值得研究的议题。

第一,如何在主流经济学框架下研究政府和企业的关系。西方人觉得政府就是守夜人,我认为这种说法无法解释很多国家的增长,也不符合事实。中国增长这么快,你总要想明白做对了什么。这方面还需要更多的学者来研究。

第二,如何从政企关系的角度讲好中国故事。政企关系是很重要的角度,我们要挖掘背后的理论价值。

第三,从宏观角度是否存在一种适用不同发展阶段的最优政企关系。我认为是存在的,但是它是怎么决定的,值得探讨。

第四,从微观角度,每个企业都面临动态调整政企关系问题,什么时候跟政府建立关系,什么时候终止关系。我们需要做很多理论化的研究。

第五,如何评估2013年以来的“放管服”改革,这是这届政府做的特别重要的工作,但是目前我们还没有做出特别好的理论研究。

第六,中国能够形成今天的政企关系并不是一蹴而就的,而是有很深远的历史渊源。历史是怎么演进的,我们能够从历史中吸取什么样的教训,也非常值得研究。

最后,如果大家对我讲的内容感兴趣,可以读我的几篇文章:《从政企合谋到政企合作——一个初步的动态政企关系分析框架》《如何创作经济学论文?》《如何成为一名一流的经济学博士生?》。

 

本文根据中国人民大学经济学院教授、教育部长江青年学者聂辉华的主旨演讲整理。

原文链接:https://mp.weixin.qq.com/s/4n_od9sKnwUVq90zU0YyZA

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聂辉华

聂辉华

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江西省崇仁县人氏,中国人民大学经济学博士,美国哈佛大学经济学系博士后。 现为中国人民大学经济学院教授,曾任中国人民大学国家发展与战略研究院常务副院长、科研处副处长。 聂辉华官方网站:白鲨在线(www.niehuihua.com);E-mail:niehuihua@vip.163.com;微信公众号聂氏政经评论(ruc_nie)。 【媒体转载本人博客文章,必须获得本人授权!】

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