如何认识过去40年中国改革过程中的政企关系？鉴往知来，什么样的政企关系有利于实现可持续的经济发展？

 

政府是经济活动的管理者，而企业是经济活动的细胞，因此政企关系是经济社会发展过程中最重要的关系之一。从古至今，由西往东，尽皆如此。2018年前后发生了多次企业家网络“上访”事件，凸显了当下政企关系的敏感和脆弱。今年是改革开放40周年，如何认识过去40年的政企关系？鉴往知来，什么样的政企关系有利于实现可持续的经济发展？在今天这篇文章里，我试图从一个经济学者的角度回答上述两个重要问题。

 

一、政企关系的定义和分类

 

当前对政企关系的讨论，总体上还停留在比较粗浅的层面，就是分析企业跟政府有关系还是没关系，有关系的好处在哪里。要深入理解政企关系，首先要定义政企关系，并且进一步区分政企的类型。在一个社会中，政府和企业是对应的，官员和商人是对应的，因此我个人认为，“政企关系”是比“政商关系”更为正式的表述。事实上，根据我们对中国期刊网的查询结果，1978年到2012年，“政企关系”一词出现的频率要明显高于“政商关系”一词的频率。2012年之后，“政商关系”成为更流行的说法，它其实是对英文单词government-business relation的直译。在本文中，我们将两者等同对待。

 

政企关系，是政府通过一些政策（如补贴、税收、规制）与辖区内企业在博弈过程中形成的某种互动模式。因此，政企关系应是广义的“营商环境”的一部分。根据聂辉华（2018，《从政企合谋到政企合作：一个初步的动态政企关系分析框架》），我们从两个维度将政企关系分为四种基本类型：（1）政企合作(图1第1象限)，表示政府深度干预企业的生产或经营活动，同时政府和企业的互动行为都符合法律法规。政企合作又包括三种子类型：政府强、企业弱的依附型合作，极端形式是政企合一；二是政府和企业对称的合作；三是企业强、政府弱的不对称合作。（2）政企分治（第2象限），表示政府几乎不干预企业的生产或经营活动，同时政府和企业各自遵守法律法规。政企分治的极端状态是“无为而治”。（3）政企伤害（第3象限），表示政府几乎不干预企业的生产或经营活动，但是政府或者（和）企业通过违法违规方式伤害对方。政企伤害可以分为三种子类型：政府单方面伤害企业，企业单方面伤害政府，政府和企业相互伤害。（4）政企合谋（第4象限），表示政府深度干预企业的生产或经营活动，同时政府和企业之间通过违法或违规的方式进行利益交换。

 

如何看待国企的角色？广义的政企关系应该包括国企。一方面，当我们分析国企（尤其是央企）与地方政府的关系时，国企更象是企业；另一方面，当我们分析国企（尤其是平台公司）与民企或外企的关系时，国企更象是准政府部门。当然，当我们谈论政企关系时，多数时候其实是谈政府与民企的关系。

 

二、四十年政企关系的阶段特征

 

自1949年以来，中国的民营经济从小到大，茁壮成长。习近平总书记在2018年11月1日的民营企业座谈会上，曾经高度概括了民营经济的“五六七八九”特征，即贡献了50%以上的税收，60%以上的国内生产总值，70%以上的技术创新成果，80%以上的城镇劳动就业，90%以上的企业数量。如果看就业人数，根据国家统计局的数据，我们会发现自1992年以来无论是个体户还是私营企业的就业人数，都是一路上扬，快速增长。

 

但是，中国民营经济的发展绝非一帆风顺、一马平川，而是波浪式前进。即便在1978年实行改革开放之后，关于民营经济发展的思潮交锋也没有停止过。事实上，每隔一段时间，这类争论就出现一次，而每次争论都会给民营企业的政企关系带来高度的不确定性，从而影响民营经济的发展。我们概括了一些重大的思潮争论：1980-1984年，关于社会主义商品经济的争论；1989-1992年，关于市场经济体制的争论；2001年关于民营企业家入党的争论；2004年“郎顾之争”；2006-2007年，关于物权法的争论；2018年“私营经济离场论”。

 

我们选择了一个独特的视角来揭示民营企业面临的政策不确定性。我们检索了2000-2018年《人民日报》上两类关键词“私有产权”（或私有财产）和“剥削”的出现次数。图2中，实线表示每年“私有产权”的出现次数，虚线表示每年“剥削”的出现次数。主要发现是：第一，2005年以来，“剥削”的出现次数和“私有产权”差不多；第二，“剥削”和“私有产权”两个词的频率出现明显的此消彼长关系。第二点发现意味深长。

 

从1956年社会主义改造完成到1978年改革开放之前，当时的企业主要是国营企业，有少数集体企业，以及零星的外资企业、个体和私营企业。这个阶段比较特殊，政企合一是主要特征。因为在高度集中的计划经济时代，企业（主要是国企或集体企业）实际上属于政府的一部分，并没有什么经营自主权。1978年以来的政企关系可以粗略地分为两个阶段，每个阶段又各有特色。

 

第一个阶段：1978-2012年，政企关系的主要特征是政企合作与政企合谋交织。1978年改革开放之后，政府放松管制，以各种或明或暗的方式“支持”企业，共同目的是推动经济增长。在政企合力做大经济蛋糕的过程中，既有光明正大的政企合作，也有暗度陈仓的政企合谋。政企合作主要体现为地区竞争过程中的乡镇企业、招商引资、产业政策和吸引外资，这是“中国奇迹”的原动力之一。而政企合谋，则体现为矿难、环境污染、偷税漏税、土地违法、假冒伪劣以及高房价和地方债等现象。

 

这一时期的典型案例是著名的“铁本事件”。1996年，戴国芳在常州创建了铁本钢铁有限公司。2002年他准备扩大投资，在各级地方政府的“鼓励”下，目标产能从200万吨扩大到400万吨、600万吨，最终规划产能为840万吨，规划占地从2000亩增加到9379亩。为了支持铁本扩大投资，地方政府在土地、贷款、环评等各个方面一路“开绿灯”：（1）越权分22次将投资高达105.9亿元的项目分拆审批；（2）违规审批征用土地6541亩；（3）金融机构给予授信额度43.39亿元，而企业自有资本不到20亿元；（4）有关部门在环保部门未审批的情况下，擅自批准铁本公司的可研报告。其时，国家正对钢铁行业宏观调控（“去产能”）。2004年4月国务院派出专项检查组，认定这是一起典型的当地政府及地方有关部门失职违规，企业涉嫌违法违规的重大事件。最终，多位处级以上地方官员受到撤职或责令辞职的处分。戴国芳因涉嫌“偷税漏税”被羁押四年，铁本公司被国企南钢集团重组。铁本事件是一个从政企合作到政企合谋的典型案例。民营企业家在此过程中处于被动地位，尤其是在央地博弈的大格局下，民企实则如同棋子。

 

第二阶段：2013年到现在，政企关系的主要特征是政企分立与政企伤害共存，新型政企合作关系尚未成型。在此过程中，一方面，2012年底开始的高压反腐运动迫使官员和企业家之间的政企合谋被普遍瓦解了，他们从过去的“勾肩搭背”到现在的“背对背”，这种政企分立不可避免地导致了“懒政”、“庸政”现象。图3展示了东南沿海某省省委书记每年到企业视察的次数，在2013年之后急剧下降，至今没有恢复到高峰时期（2012年）一半的次数。连沿海地区的主要领导尚且与企业保持距离，更遑论其它地区了。另一方面，由于经济下行，特别是房价涨势被遏制，地方政府和企业之间的关系从正和博弈演变为零和博弈，矛盾频繁爆发，引发政企伤害。前面提到的企业家多次网络“上访”事件，就是政企伤害的体现。如果用一句话概括这一阶段的政企关系，那就是：合谋有风险，合作无动力，分立更安全，伤害难避免。

 

这一时期反映政企关系的典型案例是代小权事件。2010年江西省九江市共青城开发区升格为县级市。地方政府为了迅速做出政绩，以近乎白送的“优惠”土地价格以及银行贷款为条件，吸引深圳赛龙公司来当地投资，并在当地形成了以共青城赛龙公司为核心的手机产业。共青城赛龙公司不仅几乎分文未投，而且利用地方政府的优惠政策将3亿元资金“借给”母公司深圳赛龙。2013年，共青城赛龙最大的客户摩托罗拉公司出售手机部门，导致需求急剧萎缩。此时，当地手机产业苟延残喘，而地方政府颗粒无收，共青城赛龙负债7.36亿元。共青城政府两次羁押或逮捕共青城赛龙公司创始人代小权，后者试图通过重组摆脱政府债务，并经由媒体广泛报道而对地方政府营商环境造成不可低估的负面影响。

 

三、政企合作是未来的方向

 

经济学的核心是追求约束条件下的最优化。在中国国情下，肯定存在一种最优的政企关系。当前，中央要求建立“亲”、“清”政商关。 但“亲”、“清”的内涵是什么，边界在哪里，如何实现？这些问题都值得在理论上和实践中进一步探索。几千年来，中国传统的政企关系具有典型的依附型特征。如果现在要求转向欧美国家那种保持距离型（arm’s length）政企关系，实际上是一种政企分治关系，我个人认为这是从一个极端走向另一个极端，恐怕短期内是不可能实现的。中国仍然是一个发展中国家，政府在经济中扮演了不可或缺的角色，因此更为合适的政企关系应该是政企合作型。

 

在具体的模式方面，我认为日本的政企合作型关系可以成为中国学习的榜样。日本的产业政策曾经在日本经济起飞过程中发挥了重要的推动作用，其产业政策制定过程充分体现了政企合作的特征。首先，政府主管部门（通产省）在制定产业政策时，要跟行业协会以及企业代表充分沟通，形成共识，这确保了决策的科学和民主，使得政策更容易被企业接受并落地；其次，在政企沟通过程中，媒体作为监督力量全程监督，这避免了政府部门和少数企业之间的利益输送。我认为，这种政企合作模式值得中国借鉴，有利于中国经济的可持续发展。

 

最后，我想用老子《道德经》（第十七章）的一句话来形容政企关系：“太上，不知有之；其次，亲而誉之；其次，畏之；其次，侮之。”意思是说，最高境界的政企关系，应该使得守法合规的企业几乎察觉不到政府的存在；第二层境界，是政府让企业亲近并表扬自己；第三层境界，是政府让企业感到敬畏；第四层境界，是政府让企业看不起。

 

（聂辉华系中国人民大学国家发展与战略研究院常务副院长、经济学教授，本文仅代表个人观点，与作者所在单位无关。）

 

文章发表于FT中文网，2019年1月4日。