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聂辉华:如何解读国企“竞争中性”?

【提要】中国官方最近为何接连就同一问题对外宣示?本报就此列出13个问题特别专访了中国人民大学国家发展与战略研究院常务副院长聂辉华教授。他表示,提倡“所有制中立”可能表明中央政府下决心在这方面对国企进行改革,这可能是一个积极的信号,但实现起来有一个艰巨的过程。他不认为中性原则是国企改革最核心的问题。


中美贸易战背景下,央行行长易纲10月14日在2018年G30国际银行业研讨会上关于以“竞争中性原则” 确保国企民企公平竞争的表态,立即引起全球媒体的关注。国资委新闻发言人彭华岗次日在回应国企“竞争中性”原则时称,中国提倡“所有制中立”,反对因企业所有制的不同而设置不同的规则,反对在国际规则制定中给予国有企业歧视性待遇。

中国官方最近为何接连就同一问题对外宣示?本报就此列出13个问题特别专访了中国人民大学国家发展与战略研究院常务副院长聂辉华教授。他表示,提倡“所有制中立”可能表明中央政府下决心在这方面对国企进行改革,这可能是一个积极的信号。但他不认为中性原则是国企改革最核心的问题。 聂辉华说,实行“竞争中性”至少需要3个条件,缺一不可:1.政府减少对企业的干预;2.国企成为特殊企业,减少跟民企的面对面竞争;3.国企和民企适用相同的游戏规则。他并坦言“对这个改革方向表示审慎乐观,但不要低估达到目标的艰巨性。”

聂辉华教授曾在美国哈佛大学经济学系从事一年博士后研究,导师为企业理论的权威、2016年诺贝尔经济学奖得主Oliver Hart教授,其最重要研究领域是契约与组织理论。他的经济评论和经济散文产生了广泛的影响,并多次接受美国全国公共广播电台(NPR)、中国中央电视台(CCTV)等中外众多重要媒体的采访。

以下是本次专访主要内容实录:

第一个问题:最近官方接连对“竞争中性原则”公开表态 ,并引起外界很大关注,这是否与当下愈演愈烈的中美贸易冲突有关?

聂辉华:首先,毫无疑问,确实是因为贸易摩擦引起的中美之间贸易冲突,迫使中国国内加快了改革开放的步伐。但总体上不应过于乐观,因为这只是对一个改革方向的承诺。比如2001年中国加入WTO时也做了很多方向的承诺,但达到这些方向的目标却需要过程。所以我只能说对这个改革方向表示审慎乐观,不要低估达到目标的艰巨性。

第二个问题:我们以前为什么没见过中国官方对“竞争中性”有明确表态?

聂辉华:这跟我们的意识形态和国情有关。我们的意识形态是以公有制为主体、国有经济为主导,这种情况下,国企和民企一视同仁、平等竞争几乎不太可能,可以说这是由中国国情决定的。所以,对这种表态不宜过度解读,它只是表明我们正在朝这个方向改进,我认为这是一个正确的方向。

“竞争中性”并不是学术术语,在主流的西方经济学教科书里没有这个词,因为西方经济体不存在这个问题。西方及学者认为,正常情况下,市场经济就应该平等竞争。换句话说,这是一个必要的前提,是一个大家都公认的前提。还有另外一个原因,大部分西方发达国家市场经济中,国有企业成分比重低,它的国有企业几乎和民营企业没有什么直接的竞争。

这个术语我查了一下,是1994年澳大利亚政府理事会提出的竞争政策,1996年开始实施,2011年左右OECD把它推广。其实我觉得这并不是一个新的经济学术语,所以过去大家没怎么用。但是这不代表我们不重视这个问题,我们一直有经济学家在呼吁对国企、民企一视同仁,取消所有制歧视。关于所有制歧视,尤其在融资方面的研究特别多。所以并不是中国没有做到,只是换了一个说法而已。所以我觉得大家不要为此过于兴奋,首先它只是一个新的说法,甚至没有新的内容,这是国内一直在做的事情。我的意思是说,不是中国政府到现在才意识到这个问题,国内很多学者、官员也意识到这个问题,都在往这个方向推,就是推国企、民企一视同仁,其实就是一个意思。

突然公开宣称的意味是什么?可能表明中央政府下决心在这方面对国企进行改革,我觉得这可能是一个积极的信号。

第三个问题:中国曾明确表态支持世界贸易组织的变革,中国官方现在表态接受“竞争中性”原则,是否将对解决中美当前的贸易摩擦和未来世贸组织会谈发生深远影响?

聂辉华:如果官方真的在力推这个原则,肯定对国企来说是一个非常重大的改革。我一直研究国企改革,1998年之后,国有企业基本上没有大的改革。当然有人说有混合所有制,但混合所有制并不是新东西,国企上市公司都是混合所有制,所以严格来讲1998年之后国企没有重大的改革。今天看到有“竞争中性”原则列入国企改革议程,我觉得这对国企的改革来说是一个重大利好消息。因为国企改革在整个经济改革中处于中心地位。一般大家都说经济改革看国企,国企不改,其他东西很难改。所以我只能说这是一个好的信号,但是不能说马上就要实现或大家都得到好处。

至于有人对现在加紧推动的混合所有制改革表示担忧,我觉得这稍微有点阴谋论。原因很简单,国企自身在很多领域效率不如民企,这是天然的事实,不用回避。以现在高层的知识结构和亲身经历来讲,他们虽有极为浓厚的国企情怀,但我相信他们了解国企的历史和现状,了解当年国企为什么要改革,不改革就不行了。

第四个问题:一般认为,“竞争中性”不只是泛泛而谈的“厚此薄彼”,而是有详细规范与含义。OECD确认的“竞争中性”内涵包括:企业经营形式、成本确认、商业回报率、公共服务义务、税收中性、监管中性、债务中性与补贴约束、政府采购等8方面的规范。能否请逐一分析,在遵守这些规范方面,中国是否很快就可能有令人信服的具体表现?

聂辉华:如果只是谈一种理念是容易的,但要落到实处,“竞争中性”目前来说是非常困难的,这里没有一个方面好达到。

比如商业回报率,“竞争中性”原则是国家资本投到国有企业里,要拿正常的回报率,不能低也不能高,但这就做不到。2008年央企才开始上缴红利,占净利润的3%-5%,太低了。什么概念?我查了,2011年到2017年,国企的净资产收益率是7%-12%,换句话说如果要分红,这部分基本上应该都缴给国家,因为这是国家资本的收益,它是股东,应该拿到净资产率。换句话说,分母应该是净资产,不是利润,这意味着差不多利润的1/3都要上缴。你觉得国企现在可能上缴1/3利润给国家吗?还有,上缴之后如果再返还是不算的,这就违反了这个原则。所以这就很难做到。

成本确认也很难。很多国有企业没有市场竞争者作为对照组,所以没有办法计算真实的机会成本,比如北京市公交公司。如果本地有两家运营公司,一家国企、一家民企,这才好对比。如果成本不能很好地核算,收益、投资、利润都无法核算。对照组是只有有市场竞争的行业,才容易确认成本,因为真正的成本都应该是机会成本。以北京市公交为例,所有的公交都归北京市国有运营,它的成本是多少?不能它说报多少是多少,要计算出真实成本,而真实成本是要在有竞争下计算出来的,这就很难算。据我所知,大部分公共交通行业都很难算成本。我之前给某地发改委提供咨询,他们到现在为止都不知道当地地铁运营的真实成本是多少钱。为什么?第一,没有数据。运营方不会轻易把真实数据交给你;第二,没有对照组的话,很难通过一个准确方式核算成本。如果不能准确核算成本,意味着你的收益就很有问题,因为收益跟成本挂钩。

税收中性,这方面中国做得还可以,国企基本上很难逃税,也没有逃税的动力,逃了之后又怎么样呢?民企有逃税现象,不可否认,跟税负太高可能有关系。所以税收中性,相对来说,是国企做得还不错。

监管中性,这不能保证。按道理来讲,所有出了事的企业应该是“王子犯法与庶民同罪”,但这实际不可能做到。历次宏观调控违规批项目时,民企往往被处罚,国企很少被处罚。举一个简单例子,铁本事件,那么多企业出现大规模扩张,违规批地、违规上马工程,最后民企就被干掉了,而且被国企接管,让大家怎么相信能够中性监管?

债务中性,也不可能。国企很多债务是可以减免,可以豁免,可以展期,可以债转股,听过民企债转股吗?没有。

补贴约束,很多国企拿到补贴,民企就很难拿到补贴。

再融资方面,国企可以得到政府的隐性担保,民企不可能。

政府采购更不用说了,联想电脑为什么卖这么多?政府采购。而联想显然不是一家民营企业。 我的意思是,以上8个方面没有一个方面容易做到“竞争中性”,目前它只是突然被公开宣称的一种理念,千万不要对其寄予盲目乐观和过度解读。

第五个问题:包括您在内的中国学者过去对于“竞争中性”原则有过多少深入的探讨或支持,并提出建言?

聂辉华:学者很少讨论这个问题,因为这根本不是一个严格的经济学问题。如果要探讨,只是说学者以前讨论过,比如民营企业在融资过程中会不会遭遇所有制歧视,有不少人研究过。因为这是一个政策性的问题,所以研究的人不多,这很正常。

第六个问题:在市场竞争这一问题上对国有企业和民营私营企业一视同仁,确保国有企业和私营企业在一个“公平的竞争环境”中展开竞争——历史的来看,各国真正做到这一点是否都有各自的难处?

聂辉华:对于国企比重比较少的、市场经济比较规范的国家来说,这不算难。最主要原因是,比如在美国国企不跟民企竞争。美国有国有企业,美国邮政局是一个国有企业,但没有什么竞争,在这个领域主要提供普遍业务,而不是增值业务。普遍业务就是送信,不管多远都送,这是不挣钱的业务。增值业务是什么?只有挣钱才做。美国这样的国企几乎不可能挣钱,效率是不太高,但好像美国人挺喜欢美国邮政的,虽然亏损,但仍支持它,所以就不存在这个问题。

比如在日本,日本铁路基本都私有化,也基本上也不存在这个问题。

关键是国企要尽可能减少跟民企的竞争,这是很重要的方面。政府没有深度干预市场经济,这其实是最重要的前提。在一个政府深度干预市场经济的前提下,政府又有自己的企业,怎么可能做到公平竞争?

西方国家不太存在这个问题,是因为满足这两个条件:第一,政府并不直接干预微观经济;第二,国企基本上跟民企没有直接竞争。

第七个问题:在中国,将国企置于公平竞争环境的充分必要条件是什么?把国企置于公平竞争的环境之中的根本途径有哪些?

聂辉华:这基本上是一个被动调整的过程,不存在什么充分必要条件,如果可以不做的话,相信可能没有人愿意去推动这个改革,主要是外部压力。

有哪些途径?

第一,一定要真正做到让市场在资源配置中起决定性作用,也就是说政府要少干预经济。只要政府多干预经济,就不可能做到公平竞争。

第二,国企应该成为“特殊企业”,不要在广泛的领域跟民企面对面竞争,应该保持在少数,比如关系国计民生、国家战略、国民经济命脉的关键领域和重大行业。但是这个东西要有定义,不能说什么都是关键领域,卖油条也是国计民生。要把国企战线收缩,尽量不跟民企竞争。

第三,我们的法律法规、很多制度要改,国企和民企必须面对同样的游戏规则。如《反垄断法》,只适用于民企,不适用于国企。国企合并是不受《反垄断法》约束的,民企就不行。

第四,我们既有《全民所有制工业企业条例》,又有《公司法》,但是对国企经常是按照前者来管理的。

第八个问题:如何确保国企尽管有一个国家股东,但在其他方面和别的企业一样是独立参与市场竞争的商业实体?

聂辉华:这些例子说明,我们很多制度都没有调整到能让国企和民企同等竞争的程度,这里至少3个条件是最重要的:

1.政府减少对企业的干预;

2.国企成为特殊企业,减少跟民企的面对面竞争;

3.国企和民企适用相同的游戏规则。

第九个问题:政府的行为不给任何实际的或潜在的市场参与者尤其是国企,带来任何“不当的竞争优势”——在中国当前体制下,做到这一点,何其难也?但这是否是国企改革再出发的一个重要契机?

聂辉华:目前能否推动实现上述条件?反正很难,能不能推动不好说,国企改革喊了这么多年,目前实质性步伐不多。当然现在好几个人出来表态,可能是一个积极信号。但我也不认为中性原则是国企改革最核心的问题。刚才说的3个条件,缺一不可。

第十个问题:我们看到国资委模式确立至今仍面临两个重要挑战,即政企不分、政资不分,为了从“管企业”转向“管资本”,国资委已经做了一些努力,但似乎还要做进一步努力?对此你是否可以提些建议?

聂辉华:我觉得不能做到的原因,是没有明确国企的定位。所有的文件都回避了国企的定位,国企究竟是干什么的?如果国企是一家特殊企业,就有特殊的目的、特殊的地位;如果不是一家特殊的企业,地位就像普通企业一样,是不可能做到跟民企公平竞争的,这是最主要的。我说的定位是指国企究竟承担经济功能,还是社会功能,还是政治功能?如果既要承担经济功能,又要承担政治功能,定位不清的话,是不可能做到政企分开的。因为只要承担政治功能和社会功能,政府一定会干预。政府干预,怎么可能跟民企公平竞争呢?不可能做到。

至于新加坡淡马锡模式,淡马锡的高管在我们人大国发院做过一个内部座谈会,我就问他为什么新加坡政府能做到纯粹的财务投资者,因为他们没有别的目的。淡马锡只在乎投资回报,没有别的政治义务和社会义务,所以可以在全世界投资。比如投资中国工商银行,投资很多非常有名的中国项目,为的是赚钱,就不存在投这个是为了社会义务和政治义务。因为只要和社会、政治目的挂钩,钱就说不清楚了,就不可能有一道防火墙把政府和企业分开。政企怎么能分开呢?政企分开的前提是,政府只是关心财务回报,不管具体运营,只要达到回报率就够了,每年看你的回报率,这才是真正的政企分开。要是施加政治义务和社会义务,是不可能让政企分开的。

第十一个问题:就其本质而言,国企进入国际市场所带来的竞争问题,仍然是一个国家所有制和市场经济能不能兼容的问题。今天,国企乃至整个中国经济在全球经贸秩序中的地位如此重要,对全球市场的竞争秩序是否形成越来越大的挑战?

聂辉华:对,因为中国国企的规模特别大、数量特别多,再加上中国总体经济地位在上升,使得一些外国投资者担心中国国有企业,很多人都搞不懂SASAC(“国资委”的英文简称),仍然很害怕,觉得它像利维坦巨兽一样。从他们的角度讲,这个担心有一定道理。因为那么大,规则不透明,跟人家不一样。比如你的社区里住了一个非常强壮的人,孔武有力,跟你又不是同一个文化和信仰,你害不害怕?所以,出现这种情况很正常,所以中国国企要主动改革,让人家相信你,能接受你公平参与国际竞争。

第十二个问题:国资委彭华岗表示,中国提倡“所有制中立”,反对因企业所有制的不同而设置不同的规则,反对在国际规则制定中给予国有企业歧视性待遇。这句话怎么理解?是否中国只有对自己国内公司公平,才会对跨国公司公平?

聂辉华:这句话的意思是外国人不要歧视中国国企。但问题是外国人歧视中国国企的前提是因为在国内对中国国企和外资企业或民营企业存在区别对待。如果你歧视他们,他们就会歧视我们,“伤害”是相互的。

如果真的能做到“竞争中性”,对双方都有好处。我们有一些决策者要看得远一点,不要老想着在国内优待国企,优待国企的结果是外国人会歧视中国国企,不让中国国企去外面收购,则中国国企也会因此是受害者。不要总只看到好处,没看到成本。

第十三个问题:回到中美贸易争端上来看,从301调查报告中,我们看到了美国朝野对中国向高技术领域进军的担忧与敌视。那么,中国目前的产业政策在关键环节上,比如确定“战略性新兴产业”名录,比如政府为选定产业提供各种形式的帮助等,今后有无可能做某些调整?

聂辉华:这方面类似一个零和博弈,中国一定要发展高端制造业,美国不可能阻止中国发展。在发展过程中,中国一定会支持国有企业,所以在这个点上谈判的空间不是很大。好在只是一个计划,某种程度上并不是事实,2025,还没有完全实现,还可以调整。虽然谈判空间不大,中国仍有可能会开放某些领域给外企和民企。我只能这么说,其他方面不太乐观。

对于这两年跟美国发生冲突和贸易争端,我认为我们自己存在的一个误区是,我们很多国内政策跟国际政策是割裂的,没有打通。比如国企改革,这么多年讨论国企改革时,谁讨论过国际反应?没有。按说国企规模这么大、影响这么大,在制定国企改革政策时就应该考虑国际反应,但是我们没有考虑,所以才导致今天这样一个情况,这是非常重要的一点。在制定2025计划时,谁想过这跟WTO原则可能有摩擦吗?没想过。包括现在贸易战。

来源:华夏时报   作者:商灏  编辑:严葭淇 2018-10-17

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