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【政策简报】中国“打虎”与印度“废钞”的反腐败比较

摘要
当前,中国和印度两个国家都非常重视腐败问题,中国有“打虎”,印度有“废钞”。中国这几年的反腐工作成就显著,2013年习近平总书记提出“打虎拍蝇”,时任中纪委书记王岐山提出要坚持标本兼治,当前要以治标为主,为治本赢得时间。与此同时印度总理莫迪提出了“废钞”,宣布自2016年11月9日起废止500、1000印度卢比纸币。对中印反腐进行比较具有十分重要的意义,为了深入讨论这个问题,6月19日中国人民大学国家发展与战略研究院特别邀请了李光耀公共政策学院副教授吴木銮举行讲座。他主要回答了如下问题:为什么比较中印反腐?如何在新制度主义视角下看待中印的反腐?中印反腐比较给中国带来了哪些启示?讲座由人大国发院院长助理、公共管理学院副教授马亮主持,人大国发院常务副院长聂辉华教授进行了评论。以下为演讲的主要内容。
 
一、为什么比较中印反腐?
 
比较中国和印度两个国家的反腐极具价值,这是因为:首先,正如国际的清廉指数排名中所显示,两国公众对本国腐败行为都不甚满意。一般认为中国的大案要案(“老虎”)较多,而印度则更多受困于小规模腐败,然而现实情况却更为复杂,印度的大型腐败案件也同样令人震惊。其次,中印政府的领导都下定决心要减少腐败、增进政权的政治正当性,习近平总书记一直对反腐比较重视,而莫迪同样是以清廉形象示人,并对其政府的反腐行动非常上心,他反复强调自己的家庭背景,他没有结婚、没有大家族纽带,因此他有对抗腐败的决心。
 
在对两国的反腐实践进行比较的过程中,我们通过对中印两国官员进行结构式问卷访谈,来评估两国反腐措施及机制是否有效,以及两国官员对本国反腐驱动力的看法。这项研究获得了一些实践上的启示。作为当今世界上最大的两个发展中国家,中国和印度都在经历着深刻的政治、经济、社会变革。因此,两国的反腐行动对两国人民以及其他发展中国家都将产生深刻的启示意义。发达国家有很多反腐的经验,但他们面临的问题跟发展中国家完全不一样。中国和印度面临的问题和情况很相似,所以更具有借鉴意义。
 
关于中印的反腐情况,先来看中国的情况,中共十九大上披露的信息显示,自2012年起的五年内,约有一百五十三万七千名党员因腐败遭到处罚,2016年中共党员总数约为八千九百五十万人,也就是说约有1.72%的党员因腐败相关问题被抓获。更重要的是,大约有440名高级别官员(省级或更高级别领导)遭起诉。在受党纪惩处的150万名党员中,有大约五万八千人被移送至检察机关起诉。再来看印度,与中国政府的反腐努力相类似,莫迪领导下的印度政府同样加大了反腐力度,他没有抓很多人,而是在2016年11月领导印度政府宣布废除印有甘地头像的500卢比及1000卢比面值的纸币,莫迪称印度流通货币中有不少黑钱和与腐败有关系的资金。官员通过贪污腐败赚得的现金进入市场,影响了民众的购买力,也使得通胀变得更糟。这对于穷人和中产阶级的购买力有着直接的影响。腐败使官员和一些富人得益,不过实际的负面效应却让穷人来承受。他通过央行来做这件事,有法律程序,发布了两个命令。莫迪还说了一个事情,为什么反腐?不仅仅是为了抓贪官,更是为了提高普通民众的购买力。
 
其实,在莫迪宣布废钞之前,公民社会的反腐运动已经在印度引起了广泛关注。如2011年的“印度反对腐败运动”对印度的反腐及公共治理产生了重大影响。这一运动的直接结果就是推动了中央引入Lokpal (字面意思即为“人民的保护者”,亦可意译为“人民监察委员会”),一个与西方国家“监察办”相当的机构。2014年1月1日起,印度的这一监察机构起诉所有涉及贪污受贿的政治家、部长及高级公务员。尤其值得注意的是,无论是当时的执政党印度国大党还是莫迪所在的主要反对党印度人民党,在公共辩论中均对Lokpal法案表示了支持。其实反腐是印度人民党竞选的策略之一。
 
印度人民党的竞选策略聚焦在反腐、经济增长和有效的公共治理等议题上。总体而言,人们对印度缓慢的经济增长,就业机会的缺乏、广泛的腐败及没有成效的公共治理已相当失望。莫迪在古吉拉特邦担任首席部长时是以打贪和推动当地经济增长而在全国名声大噪的。莫迪之前在他所任职的邦获得政治学硕士学位(古吉拉特大学),之后在政界逐步获得声望。他所在邦不是特别富裕,不过被莫迪的改革开放政策所推动,在经济上风生水起(有点类似于中国改革开放早期的广东省)。莫迪领导的印度人民党给民众展示出一个清廉政府的良好形象。印度政治中家族纽带盛行,许多裙带政治及腐败活动均与“关系”有关,而莫迪却并没有这种家世背景。因此有观察者称,志在反腐的承诺也是印度人民党和莫迪在2014年大选中取得决定性胜利的五个重要原因之一。莫迪非常厉害,当时的正面民调达70%,这在民主国家很难。
 
废钞政策其实可以追溯至印度人民党早年竞选时提出的反腐政纲上。当时,印度人民党及其领袖便指责某些政客在海外开设离岸金融账户,把黑钱转到国外。尤其是莫迪许诺:“带回每一分印度人流失到海外的钱——这些钱属于印度的穷人。” 这在国外叫做罗宾汉(劫富济贫)式的方法,其不仅仅是要打贪官,也能让大家的购买力增加,它在现实中的反响不错。
 
二、如何在新制度主义视角下看待中印的反腐?
 
新制度框架有三个关键假设:一是强调“制度很重要”,政治行为是由其制度情境所深刻塑造的;二是“历史很重要”,过往对当下的影响很大;三是行动者并不总是以追求自身利益而工具性地行事。在这样的假设下有几个方面需要理解,即制度是被嵌套在日常生活及惯例中的,因而想要改革、转变或替代都非常困难;时机和事件发生的顺序很重要,因为历史具有“路径依赖性”,小型偶发事件可能有极大的后果;行动者在制度环境下定义出非正式规则与程序;恰当性的逻辑或许比基于自利的工具理性更好的解释政治行为;制度定型是政治行为和生活的特征,同时也会因一些剧烈的制度变迁而形成阶段性断点,在制度变革后会产生新的稳定制度。在这些基本的理解上,我们来看中国和印度的反腐。
 
我们使用开放式的深度结构性访谈来收集所需的质性信息。在中国,我们选取一个经济发展中等偏下的省份,对当地的一些公务员进行了关于反腐的访谈,总共访问了30名来自中国的公务员。我们选取了印度中部的一个邦,在经济发展方面也居于全国的中等偏下水平,我们联系了22位受访者,其中有两名政治家(分别来自执政的印度人民党和反对党国大党),其余20人为印度行政系统的高级官员(包括在职及退休人员)。搜集到访谈资料后,我们运用Nvivo生成词频,并对其进行分析。有不少有趣的现象,比如在中国的受访者中,“市场经济”这个词出现的频率很高,这个词在西方的反腐文献很少见,因为它本来就是市场经济,他们不认为市场经济是导致腐败的原因。但是中国原来是计划经济,许多人认为市场经济不完善就是问题的根源。而印度把很多西方主流的公共管理接纳过来,它跟世界接轨的比较好,但是反腐政策执行很差。
 
整理针对几个关键问题被访者的观点,我们会对反腐政策有个大致的概括,我们对中印受访者关于反腐的观点进行了五点比较:
 
第一,政府应当减少政党对反腐机构的影响力。印度最大的问题就是政党政治的问题,印度受访者珍视民主及政党竞争的益处,但同时也注意到政党政治与裙带徇私的负面效应。因此,有人建议政党对反腐机构的控制应当被削弱。比如,有人提到,部分政党人士对印度中央调查局(CBI)的控制和影响应当终止。所有反腐机构都应独立运作。
 
第二,公共部门的透明性应当加强。印度方面,许多人认为废钞之后,各种交易中的透明性应当会加强,而一个无现金社会对印度实现清廉政府将起到良好的作用。有人指出,印度公共部门的电子化是达成这一目标的一项重要举措,应当加快实施。此外,中印双方受访者都提到,应当更全心全意地倡导电子政务。比如,印度的受访者1号提到“印度政府应强制性地将一切(公共部门)事务在线化。”这样,政府官员的自由裁量与操纵便能极大减少。
 
第三,以严刑峻法打击腐败行为在两边语境下都有所强调。印度受访者1号说:“政府应当对被发现有罪的人施加严厉的处罚,这样其他人在从事腐败行为之前便能三思而后行。腐败案件的审判应当也要快速。”有人提议将腐败官员的姓名公开、并将海外银行的账号持有者公之于众。中国受访者还提到通过增加公务员工资来减少腐败。如果公务员薪水能维持住体面的生活,那么他们就不会被诱使去从事腐败活动。
 
第四,印度政府应当继续采取废钞措施。有人认为“限制银行存取款的废钞应当继续。所有交易都必须电子化。政府还应设立一个热线,供举报可疑交易使用。”中国受访者也希望当前反腐举措能够持续一段时间。希望在一场旷日持久的反腐运动之后,腐败能得到根除。中印双方的受访者对当下反腐运动的可持续性均表示关切,这也预示出两国反腐和改善公共部门的行政效率具有某种不确定性。
 
第五,中印受访者都倡导说反腐教育应当从小孩抓起。印度受访者说到:“在孩童价值观的形成年月里教导良好的价值观,能在他们日后的生活中起到重要影响。这是一笔丰富且值得的投资,日后将会迎来高额回报。越早越好地开展职业伦理及反腐教育,这点非常重要。”此外,也有人建议反腐及道德伦理管理应当包含在学校课程内。有些中国官员也认为,应在公共部门树立起不能腐的文化,尽管他们并未就此提供更多细节。
 
三、中印反腐比较给中国带来了哪些启示?
 
根据以上的对比分析我们得出了两点结论:
 
首先,中国方面,嵌入政党组织体系内的反腐机构有很强的能力,中国在这一方面做得较好;印度的优势则在于制度化及新立法的引入,虽然反腐行动的执行很成问题。另外,与一些学者的观点相呼应,我们认为在中国的情境下,法律机制应当有所加强;而印度则应向中国学习增强其反腐机构在组织层面的能力。
 
其次, 公民社会的作用在中国的情境下应当有所增强。当前反腐措施很大程度上是一场自上而下的努力。印度《2005年知情权法案》是深深扎根于公民社会的反腐运动当中的。呼应“透明国际”的看法,印度公民社会在反腐当中起到的作用将会持续增长。而中国的公民社会空间也应当得到更好保护,以加强中国反腐运动的可持续性。
 
四、印度的反腐经验如何更加符合中国现实?
 
针对这个问题,中国人民大学国家发展与战略研究院副院长聂辉华指出,在中国,也有人提议过要实行“废钞”,他就是其中之一。但这其中的问题太复杂,当时最为担心的是农村交易不方便的问题,所以当时认为可以分地区来实行这件事。对于反腐败的结果应该是把物价降下来,这是重要的判断指标,但现在来看物价并没有降。这说明,在中国反腐仍是一种政治运动,应有的经济效果还没有充分显现。印度给我们最大的启示是不能把中国反腐的太多功能强调在政治上,应该有更多的经济功能,让老百姓在各方面过得更好。另外,在中国还有三个方面需要继续讨论。 
 
第一,中国和印度很相似,都是大国,都是转型经济国家,都是亚洲国家,这样对两个国家进行比较就极具价值。但是也要注意两个的不同,首先就是政治不同,印度作为西式民主国家和中国这样的大国相比,政治体制如何影响了反腐败运动?在程序上、策略上、领导机构上有什么不同?这个值得继续讨论。
 
第二,在反腐的形式、度量方面,印度为什么采取“废钞”而不是通过抓人的方式,这点也需要继续探究。不考虑两位领导人政治背景的话,一个政治强人在反腐败方面有没有可能超越体制,也就是说一个政治强人不考虑体制的话,是不是能发挥更大的作用?所以,领导人到底能在多大程度上使反腐败推进,这点很重要。
 
第三,反腐过程中群众的参与也非常重要。印度有些反腐败是民众参与的,而中国的反腐败基本上是中纪委推动的,省纪委配合执行,市纪委和县纪委参与度实际不高。所以应该加强反腐败过程中人民的参与度,这方面可以学习印度的做法。
 
作者简介:吴木銮现任新加坡国立大学李光耀公共政策学院副教授,曾任香港教育大学亚洲及政策研究学系副教授。他先后获得兰州大学法律系本科、华中科技大学公共管理硕士、香港城市大学公共行政博士学位。
2000-2007年曾在中国知名媒体担任高级记者,具有丰富的媒体工作经验。研究兴趣包括公共部门改革、央地财政关系、腐败与治理等,发表学术论文数十篇,包括中国行政管理、社会学研究、公共管理学报、公共行政评论、World Development、Public Choice、Publius: The Journal of Federalism、Journal of Urban Affairs、Environment and Urbanization、Social Policy & Administration、Review of Public Personnel Administration、Local Government Studies等。
 
本文发表于人大国发院《政策简报》,2018年第36期。《政策简报》是人大国发院的电子刊物,聚焦热点问题,提供前沿思想,提供解决方案。
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