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“僵尸国企”僵而不死 财政补贴能否为其续命

【按】我们有四个研究小组,其中一个是僵尸企业研究小组,这几年一直在写学术论文。因为学术论文发表周期长,所以一些成果尚未对媒体披露。这是最近《财经》杂志记者关于僵尸企业问题的文章,部分内容涉及对我的访谈。——聂辉华

2018-03-16 降蕴彰

推进新一轮国企改革,首先要清理存量“僵尸国企”,在体制上避免新“僵尸国企”出现,才能顺利推进国企公司制、混合所有制等改革。

《财经》记者 降蕴彰/文 王延春/编辑

中共十九届三中全会再次提出,“全力以赴打好防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治的攻坚战”,“防范和化解风险、降低宏观杠杆率”则成为2018年中国经济三大攻坚战之首,对企业尤其是部分国有企业的债务控制、不良资产处置更成为“防控”的重点。

春节前,地方“两会”陆续召开,不少省份对处置“僵尸国企”给出了明确的时间表,辽宁、河北、河南、江苏、浙江、广东、广西等省份的目标是2018年底全部出清;湖南、山东等少部分省份计划2019年底完成处置。国务院国资委的目标则是在2018年底前实现“僵尸央企”基本出清。

处置“僵尸企业”主要是针对国企,涉及到钱从哪里来、人往哪里去的难题,这是推动“僵尸国企”实现“安乐死”的关键。《财经》记者梳理相关信息了解到,从去年底至今,全国已有际华集团、深康佳A、中钨高新、经纬纺机、五矿发展、洛阳玻璃、一拖股份、凯马B、*ST嘉陵等数十家国企上市公司收到处置“僵尸国企”的大额财政补助资金。像际华集团2017年12月21日发布公告,收到财政部拨付的1.06亿元“‘僵尸企业’补助资金”;深康佳A 1月3日公告称,收到中央国有资本经营预算、央企处置“‘僵尸企业’补助资金”8248万元;中钨高新也在1月5日公告,收到实控方——五矿集团拨付的中央财政“‘僵尸企业’补助资金”3664.14万元……

一些地方政府采取行政力量“拉郎配”或财政补贴等方式,为“僵尸国企”续命。类似于2016年,连续发生九次债务违约的东北特钢集团,在辽宁省国资委的支持下,曾一度提出要实施债转股,但由于受到17家债权银行的一致反对,加之,中国银行间市场交易商协会出面干预,并给予东北特钢严重警告处分,才使得东北特钢债转股计划以失败告终。

在历经两年多去产能、处置“僵尸国企”之后,按理“僵尸国企”存在的矛盾和问题应该得到有效化解,但记者在一些地方调查发现,采取行政方式化解国企债务却给未来去产能、出清“僵尸企业”进程埋下了隐患。

国务院发展研究中心企业研究所副所长张文魁接受《财经》记者采访时也承认,本轮针对煤炭、钢铁行业去产能的一个突出特征,是行政力量发挥了巨大作用。为配合去产能,各地还出台了各种严格的督查和问责制度。行政化去产能短期见效快,却使得一些“僵尸国企”死而复活。

黑吉辽东北三省是大型国企、尤其是大型央企最为聚集的区域,是产能过剩的“重灾区”,“僵尸国企”问题尤为突出。近两年,受行政主导的去产能政策扶持、大宗商品价格上涨等综合因素的影响,东北三省的不少濒于破产的“僵尸国企”开始复活。像黑龙江省的特大型国企龙煤集团,在2016年曾负债高达500亿元,只能靠省财政补贴来勉强维持员工工资发放,是省财政的沉重负担,但2017年却连续12个月盈利,并在年底实现扭亏为盈。

财政部财科所国有经济研究室主任文宗瑜、中国金融改革研究院院长刘胜军等专家均认为,像东北三省一些“僵尸国企”死而复活一样,新一轮国企盈利的改善,主要集中在上游行业,与国企经营效率的改善并没有多大关系,与国企治理结构的改善也没有多大关系,而许多大型“僵尸国企”的复活,使得国企债务和金融风险问题变得更为复杂,实际上是将这些国企债务风险后移。

记者在一些地方调查了解到,目前国企整体利润大幅回升,经营面向好的表象,一定程度掩盖了一些“僵尸企业”暴露的风险。而一些地方则借化解风险之名,埋下新的债务风险。接受《财经》记者采访的专家表示:“在接下来的供给侧结构性改革中,应该尽量避免行政干预,推动‘僵尸国企’尽快退出市场,以此来推动国企深化改革,防范化解国企债务风险。”

“僵尸”缘何难死

自2015年底以来,中央要求对“僵尸企业”摸底并进行及时清理。国务院国资委去年公布2016年已经清理退出“僵尸国企”4977户,今年初又公布2017年出清了400户“僵尸央企”。不少省份也宣布处置“僵尸国企”取得显著成效。不过张文魁、刘胜军等专家提出,有关部门处置“僵尸国企”的力度还不够大,“僵尸国企”清理退出进展缓慢。

刘胜军告诉《财经》记者,这两年清理退出的“僵尸国企”,以及目前接受财政“僵尸企业补助资金” 的上市公司,基本都是国企下属的一些子公司,规模偏小,这些“小僵尸”并不是清理重点。从中央到地方,应该尽快淘汰的是那些不良资产数十亿元、数百亿元的“僵尸国企”。可是,现在这些“僵尸国企”仍然靠政府政策扶持、银行优先输血来维持生存,有的甚至谋求通过债转股、混合所有制改革等方式,实现死而复活。

一位不愿具名的国企改革专家表示,2016年与宝钢集团合并的武钢集团就是体量庞大的“僵尸国企”,业内称之为央企中的“亏损王”。在国资委推进武钢与宝钢合并过程中,数十家债权银行都提出让武钢及早破产,为此,由国资委出面,通过反复与各家债权银行沟通、协调,才最终让债权银行做出让步。

国资委1月中旬对外公布, 2017年央企利润首次突破1.4万亿元,同比增长15.2%,经济效益的增量和增速均为五年来最好水平。央企效益何以突飞猛进,据国资委总会计师沈莹介绍,主要是石油石化、钢铁、煤炭等传统行业打了“翻身仗”,为整体效益增长奠定了基础。

沈莹在接受记者采访时表示, 习近平总书记多次强调要把处置“僵尸企业”作为化解过剩产能的“牛鼻子”,为此,国资委在2016年就率先启动了“处僵治困”工作,对央企所属子企业做了摸底,研究确定了“僵尸企业”和“特困企业”标准,并按照标准确定了2041户“僵尸企业”和“特困企业”,建立了台账,定期组织召开座谈会,并按季度对处置进展情况进行跟踪,计划用三年时间完成这些企业的“处僵治困”工作。2017年,国资委完成超过1200多户央企“处僵治困”任务,其中约有400户实现市场出清。通过对“僵尸企业”一年多的处置治理,“取得很好的成效”。

根据专家分析,国资委对“僵尸企业”和“特困企业”是一个提法,对二者并未有明确区分。而且在全力推进“僵尸企业”和“特困企业”出清的同时,也在为自愿清退的企业提供了各种倾斜性的政策支持。至于全国“僵尸企业”的规模究竟有多大?截至目前,国家发改委、国资委等相关部门,一直未对外界透露。

2017年6月下旬,审计署发布了中国石油天然气集团公司、鞍钢集团公司、宝钢集团有限公司、中国中化集团公司等20户央企财务收支审计结果公告,点名批评2016年部分央企处置“僵尸企业”不力:中铁工总公司未按规定将12家符合“僵尸企业”标准的企业纳入处置目标责任书;中国电建未按计划完成6家“僵尸企业”和特困企业处置年度任务;中钢集团有5户“僵尸企业”和特困企业未按要求完成年度处置计划。公告还披露, 2016年,中钢集团山西公司未经集团批准,将所持部分地方企业1.12亿元债权转为股权投资。由此可见,部分央企处置“僵尸企业”、实施债转股,还是存在诸多问题。

2016年,中国人民大学国家发展与战略研究院副院长聂辉华曾带队对全国“僵尸企业”做过调查,调查结果显示,全国工业部门中“僵尸企业”数量约占工业企业总数的7.51%。按企业规模所做的不完全统计,大型、中型和小型企业中“僵尸企业”数量分别约1万家、5万家和13万家。

聂辉华告诉《财经》记者,在对外公布“僵尸企业”调查结果之后,有国企高管来电,“把我们骂了一顿”,认为“我们给国企抹黑了”。

在对“僵尸企业”调研过程中,令聂辉华最为头疼的是,屡屡遭到一些地方政府和国企的拒绝。多位接受《财经》记者采访的专家学者均表示,有关部门对国企“僵尸企业”具体规模数据的保密,致使专家学者们很难估测到全国范围内“僵尸国企”的规模到底有多大,由此也很难对国企债务风险有更全面、更准确的分析和预测。

据前述不愿具名的国企改革专家透露,财政部、中财办等方面曾多次邀请部分专家学者就国企去产能、去杠杆、处置“僵尸企业”等问题进行研讨。当时就有学者提出,希望了解央企、国企中“僵尸国企”的规模数量。

据悉,央企、国企多是行政主导的去产能、去杠杆的受益者,相应地,民营企业却受到进一步挤压。曾任职中国人民银行,从事宏观经济和货币政策研究的钟正生分析,如果国企依靠垄断溢价、偏行政化的去产能,就可以获得稳稳的盈利,那么还有动力和压力去进一步推进治理结构的改善、进一步提升企业的经营效率吗?

地方改革样本

在中国政法大学破产法与企业重组研究中心主任李曙光、深圳创新发展研究院理事长张思平等专家看来,凡属产能过剩行业的“僵尸国企”都应该及早清退,对破产的“僵尸国企”应该及早实施重整或清算。

据专家介绍,企业退出市场的方式主要有行政上的注销、吊销与司法上的破产两大类。近两年,从市场退出的绝大部分企业是通过行政上的注销、吊销程序退出。通过司法破产清算退出市场的企业、尤其是国企明显偏少。

很多专家认为应该用破产方式来处置“僵尸国企”,有助于彻底解决产能过剩,以及围绕“僵尸企业”形成的各类债务链条,从根本上化解潜在的系统性金融风险,但李曙光表示,实际上,企业破产制度在中国已经长期失灵,这也是造成大量“僵尸国企”得以苟延残喘的主要原因之一。

张文魁对《财经》记者说,现在地方政府是“僵尸国企”破产的最大阻碍。其主要原因:一是“僵尸国企”尽管不产生效益,但只要企业有生产就有税收,有消耗便能生成GDP。地方政府官员唯GDP政绩观由来已久。二是“僵尸国企”规模庞大,一旦关闭、破产就会直接影响地方失业率指标,也会催生不稳定因素。毕竟失业率及维稳也是地方政府官员政绩的要件。三是保持地方虚假繁荣。比如一些地方打出上市公司数量,就可以成为招商引资等活动的经济名片。

从目前来看,广州推进“僵尸国企”破产的步伐较快。据广州中院副院长吴筱萍介绍,广州总计有省属国有“僵尸企业”530家,市属国有“僵尸企业”476家。2017年,广州中院对“僵尸国企”破产及强制清算案件受理数161件,占全年破产及强制清算案件受理数的85%。当年有94家企业借助司法清算程序退出市场,其中国有“僵尸企业”有74家,占比78%。

2017年彻底退出市场的中国有色金属工业第十六冶金建设公司(以下简称“中色十六冶”)破产案是大型国企政策性破产案的典型代表。中色十六冶成立于1965年,该公司原为一家大型央企,之后改为省属国企,鼎盛时期拥有职工近万人,该公司内设中小学、医院、派出所、供水供电部门,下设4个工程公司、36个分支机构、61个财务会计核算单位。去年7月底,广州中院依法裁定中色十六冶正式退出市场。中色十六冶案件的成功审结为大型国有亏损企业退出市场,在职工安置、资产处置方面积累了大量经验。

据《财经》记者了解,在对中色十六冶破产案件审判过程中,广州市有关方面对中色十六冶的职工进行了分类安置,根据不同的人员类别,采取不同的方式和渠道进行安置。其外,对中色十六冶的资产进行了分批处置,根据破产财产类型及权属状况分批进行处置。经过多次协调和努力,所有职工均得到妥善安置,企业资产也得到合理处置,成功避免了因职工人员安置问题、资产流失问题,而阻碍案件审理、引发群体性事件的情况发生。

除广州对“僵尸国企”实施破产之外,也有一些省份对多年依靠财政补贴和廉价信贷支撑亏损的国企进行真刀真枪的改革,比如,2017年东北特钢私有化就为处置大型“僵尸国企”开创了先例。

据记者了解,从2016年开始,东北特钢已有10只债券违约,总金额达70多亿元,这些债券为100多个债权人持有。去年10月,该公司正式进入破产重整程序,随后江苏沙钢集团有限公司投资45亿元,成为东北特钢最大股东。江苏沙钢集团董事长沈文荣是中国民营企业钢铁大亨,拥有财富37亿美元,在2017年“胡润百富榜”的总排名中列第111位。东北特钢的意外私有化令外界对中国处置“僵尸国企”、推进混合所有制的改革燃起希望。

沙钢重组东北特钢后,仅用2个月的时间使其扭亏为盈,实现经营效益逐月增长。可以说,沙钢重组特钢,是党的十九大后,钢铁行业民营企业控股国企进行混合所有制改革的成功尝试。让濒临死亡的老国企,重新焕发青春,再次充满活力。沙钢重组东北特钢后的成功经验,对其它大型国企混合所有制改革有借鉴作用。

多位接受《财经》记者采访的专家表示,对于那些还没深陷困境的大型国企、大型央企,除了继续完善公司制改革外,必须尽快进行大规模的瘦身重组,提高效率与竞争力,避免滑向“僵尸国企”。推进新一轮国企改革,首先必须先清理存量的“僵尸国企”,在体制上避免新的“僵尸国企”出现,再往后,才能顺利推进国企公司制、混合所有制等一系列改革。

(本文首刊于2018年3月5日出版的《财经》杂志)

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