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治理雾霾必须打破政企合谋链条

近期,华北地区多日笼罩在雾霾之下,此事已经引起了举国关注乃至世界瞩目。几年前,百姓最关心的问题之一是反腐倡廉问题,而最近几年百姓最关心的问题之一是雾霾问题。某种程度上,雾霾比腐败危害更大。第一,腐败通常只伤害部分人的利益,但雾霾会对所有人的健康造成伤害。第二,腐败可以通过严刑峻法来快速遏制,但雾霾只能通过长期治理来减少。中央政府在遏制腐败趋势方面已经取得了显著成效,但是在减少雾霾方面还仍重道远。
 
要治理雾霾,首先要明确雾霾产生的根本原因。为什么有雾霾?因为有严重污染的重工业、有大量烧煤的工厂和居民,还有大量的工业扬尘以及汽车尾气。那么,为什么地方政府不能关闭那些污染工厂呢?因为在保护污染行业方面,一些地方政府会和污染企业进行“政企合谋”。地方政府通过默许、纵容污染行业的存在,可以获得更多财政收益(主要是GDP、财政收入和就业)和更大的政治晋升概率,而企业通过直接排污可以降低生产成本,从而获得更多利润。这意味着,关闭污染行业将直接影响到地方政府的政绩。与保护污染行业类似,一些地方政府明知道钢铁行业过剩,在中央政府三令五申要求地方政府去产能的严峻形势下,仍然敢于顶风作案,就是因为保护落后产能或扩大产能符合地方政府的短期利益,也符合企业的短期利益,但是不利于全局利益,甚至也不利于本地居民的长期利益。
 
地方政府之间的竞争被认为是推动中国过去三十多年经济高速增长的主要动力之一。但是地方竞争并不总是导致良性后果,也可能导致负面后果。在激烈的地方政府竞争过程中,为了最大化本地短期利益,一些地方政府会通过降低环保标准,或者放松环境执法,或者减轻对违规企业的处罚,来吸引外商或客商到本地投资建厂。如果每个地方政府都这么考虑,实际上放松环境管制就是一种“囚徒困境”,结果就是所有地方政府都对污染企业网开一面,最终导致大范围的环境污染。雾霾之所以难以治理,第一是因为它会触及地方政府的切身利益,第二是因为恶性竞争加剧了地方政府的保护主义。
 
实际上,政企合谋不仅保护了污染行业,也保护了过度产能,还保护了地区贸易壁垒以及偷税漏税等不良行为。因此,要治理雾霾,首先要打破政企合谋的链条。那么,怎么打破呢?
 
第一,要改变对地方政府的考核内容。地方政府之所以和污染企业合谋,是因为这符合它的政绩导向。因此,要杜绝合谋,就必须改变地方政府的激励,就必须改变对地方政府的考核内容。目前,主要的考核内容还是GDP、财政收入以及招商引资,环境保护在多数地区都没有纳入“一票否决”的考核范围,而只是作为参考。一些地方只要不出现由于环境污染导致的群体行为或媒体曝光,对污染问题就只是“睁一只眼闭一只眼”。因此,中央政府要明确将环境保护列为主要的考核指标,一旦发现严重的环境污染就立即启动问责程序,并且公开曝光,对当年政绩实行“一票否决”制度。在现行体制下,这是短期内遏制严重污染的最有效办法了。
 
第二,要改变对地方政府的考核方式。除了考核内容里要加入环境保护,在考核方式上,可以在一些地方试点,引入当地商人、律师和居民代表对当地环境的匿名评价机制。在本地生活和工作的人,往往最关心本地的长期利益,也对本地环境保护的程度更为熟悉。因此,除了依靠上级考核下级,也要适当引入公民考核政府。实际上,很多国际组织编制的国家风险指南或者国别投资环境评价体系,都是借助于本地商人或律师等专业人士的打分,然后得到量化指标。我们完全可以借鉴这一普遍的国际做法。
 
第三,要加快产业结构转型升级,实行更加严格的环保标准。雾霾治理和环境保护问题,归根结底是发展阶段和发展方式问题,因此主要是一个经济问题。中国作为一个发展中国家,处于能源消耗的高峰期,这是短期内难以改变的局面,但长期中可以改变。这种改变依赖于产业结构的优化升级,主要是减少初级加工制造业,改进重化工业和装备制造业的生产技术,提高能源消耗效率。但产业升级不是等来的,而是逼出来的。如果我们提高环保标准,同时严格执行环保法律,就会迫使高污染的企业付出高成本,最终退出市场,并且促使更多使用清洁技术的企业取而代之。现在的问题恰恰是,只要执法高峰期一过,或者能耗产品的需求一来,大量污染企业仍然能够通过制造污染产品获得很多利润,甚至将使用清洁技术的企业打垮。这就导致了逆向淘汰。
 
第四,调整国家的发展战略,更加强调经济增长的质量和生活品质。对环境污染实行“一票否决”和提高环保标准,就可能意味着压低经济增长速度。很多人担心,一旦放慢经济增长速度,会导致很多失业以及可能带来社会稳定问题。这其实是工业时代的理念,而不是互联网时代的理念。绝大多数中国人已经解决了温饱问题。伴随人们物质文化生活的不断提高,人们更加追求生活的品质,更加在乎产品的质量,更加看重闲暇的价值。因此,在国家发展战略上,我们可以适度调低发展速度,更加突出发展质量,更加强调生活品质。今天的中国人,绝大多数比欧洲人工作更辛苦、工作时间更长,但是生活品质却更差。因此,中国应该逐步通过激发技术创新、减少工作时间、降低能源消耗、丰富生活内涵,将整个社会从追求数量型消费导向追求质量型消费,让国家发展和百姓生活不再那么严重地依赖低端的物质消耗。我相信,在保持适当的经济增长速度和提升经济质量之间,存在着一条适合中国国情的康庄大道。
 
(本文发表于凤凰网评论版头条,2017年1月16日,发表时略有删节)
 
 
 
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