中共十八届六中全会提出设立“国家监察委员会”，统筹反腐败工作。今天晚上的中央电视台《新闻联播》播放了中纪委书记王岐山在北京、山西和浙江三个试点地区的调研新闻，基本上明确了将纪检部门、监察部门、检察院的反贪和渎职部门、预防腐败局整合为国家监察委员会的设想。

 

2014年7月24日，中国人民大家国家发展与战略研究院反腐败与新政治经济学研究中心发布了国内第一份针对“一把手”的反腐败报告，报告作者为人大国发院副院长和经济学教授聂辉华、人大国发院研究员和农业与农村发展学院副教授仝志辉。在这份反腐败报告中，我们提出了几个重要建议。其中包括加强反腐败机构的整合，将纪检监察机关由目前的半垂直管理体制改为完全垂直管理体制，使其增强反腐败的独立性。甚至我们提到的试点地区之一就包括北京市。与此同时，我们也提出了一个不容忽视的问题：谁来监督纪委？我们认为，要彻底解决“最后的监督者难题”，比如引入公民监督和社会监督。这个问题置换到今天，就是谁来监督“监察委员会”？事实上，对于检察机关的职务犯罪侦查权究竟是否应该移交给未来的监察委员会，学者们有不同的看法，甚至有激烈的争议。我们期待试点地区能够提供有益的经验和教训。

 

这份报告发布之后，国内外有几十家媒体进行了报道，产生了广泛的社会和政策影响。我们在报告中提出了三点关键建议：限权是基础，监督是关键，激励是保障。目前来看，反腐败制度建设在限制权力和加强激励方面仍然有待改进。

 

创新纪检监察体制，遏制一把手腐败

 

聂辉华  仝志辉

 

内容提要：

 

腐败是一种世界性的现象，反腐败一直是各国政府治理的核心难题。中国的腐败到底有多严重？我们利用1995-2013年透明国际的“腐败感受指数”和世界银行的腐败指数进行了分析，发现中国的腐败程度在全球170多个国家中处于中等程度，属于比较腐败的国家，并且近年来有略微恶化的趋势。

 

党政“一把手”腐败问题尤其突出，因此本报告聚焦于如何减少“一把手”的腐败。我们手工收集整理了2000年到2014年3月底所有公布的厅局级官员腐败案例，包括367个厅局级以上官员，其中担任“一把手”职务的有219名（占大约60%）。我们归纳了这些腐败的高级官员的重要特征：（1）在367个厅局级以上腐败官员中，有172名官员（47%）曾包养“二奶”，有44名官员（12%）曾在政法系统任职，属于“执法犯法”，有24名官员（7%）曾在中央任职，63名官员（17%）曾在国企任职。（2）大部分腐败官员的学历在大专以上。其中，大学本科占37%，硕士占42%，博士占9%，“海归”占3%。（3）从性别上看，女性占全部厅级贪官的3%。（4）特别是，就219个党政“一把手”样本而言，党委、政府、交通、司法以及国企等部门的“一把手”更容易腐败；博士有13个，占6%左右；女性只有3名，占1%左右。

 

腐败的根源是权力过度集中。我们认为，要减少腐败，特别是减少“一把手”的腐败，限权是基础，监督是关键，激励是保障。反腐败的最终境界，是让政府官员“不能贪（限权）、不敢贪（监督）、不想贪（激励）”。我们必须强调，根据现有研究结果和世界各国的实践经验，反腐没有奇招异术或终南捷径，从制度上限制权力和强化监督才是治本之策。

 

在限制权力方面，我们建议：（1）减少各类行政审批权，从而减少“一把手”的审批权。政府应该逐步减少各类不必要的行政审批权，以及对市场行为的微观干预权力，才能真正让市场在资源配置中起决定性作用。（2）减少“一把手”的自由裁量权，缩小留给“一把手”的“候选清单”。在人事任命方面，可试行让全部党委常委拥有干部提名权，按特定比例扩大候选人范围，对拟任命的职位施加技术性限制条件。（3）强化对重大决策权的事前约束。

 

在监督权力方面，我们建议：（1）加强自上而下的监督，推进纪委系统由半垂直管理向全垂直管理过渡，加强对“一把手”“八小时之外”的监督。（2）加强自下而上的监督，通过严格考试制度，公开候选人的分数或票数，减少用人腐败；及时公开招投标信息和结果，减少项目腐败；通过公开财政收支细目，减少“三公”腐败；通过公示官员财产，减少隐性腐败。此外，要加强舆论监督，特别是新闻媒体监督和网络监督。

 

在加强激励方面，我们建议：（1）实行现代“品位分等制”，对一些低级别职位上的官员给予更高的权力、待遇和地位，给予“一把手”官员更加全面的激励和更加稳定的职业预期。（2）适当提高“一把手”的物质保障水平，在休假、住房、医疗以及离任待遇等方面创造较好的工作环境，减少其受贿机会，提高其腐败成本。

 

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