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政企合谋推高房价

聂辉华、李翘楚 聂氏政经评论(微信号:ruc_nie)

   【导读】2016年什么最贵?房价!从北京、上海到深圳,从苏州、合肥到南京,几乎所有的一线和二线城市都已在高房价浪潮中沦陷。节节升高的房价,不仅严重地挤压了实业,挤压了教育和科研,而且摧毁了几代年轻人的奋斗理想。高房价对今日中国之危害,或许不亚于50年前的“文革”。上一次财富的洗牌,靠的是祖荫和特权,这一次基本类似。有人认为,高房价的根源是政府垄断土地。但是,光靠政府,没有开发商,房价涨不起来。近日微信上披露的案例表明,一些地方政府为了推高房价,不惜将高额土地出让金的一半返还给开发商,这就是典型的政企合谋。十年前,我与合作者提出了政企合谋分析框架,用于分析中国的矿难和环境污染问题,然后用于分析高房价问题,后来学界同行将其拓展到对偷税漏税、土地违法和食品安全等问题的分析。所谓中国模式,在很大程度上就是政企合谋的结果。期待有一天,中国的政企关系能够真正改善,从政企合谋走向政企合作。

      根据最新报道,自9月30日至10月2日,短短三天时间,北京、天津、苏州、成都、郑州、无锡、济南、合肥共计8个城市先后发布新楼市调控政策,多地重启限购限贷。限购有用吗?有政企合谋,限购如同与虎谋皮。

     今天推送我与学生李翘楚的3年前文章的部分内容。今天看来,文章的一些细节有待完善,但逻辑和观点仍然成立,仅供参考。——聂辉华 2016年10月3日


中国高房价的新政治经济学解释

——以“政企合谋”为视角

 

聂辉华 李翘楚

摘要:本文提供了一个解释中国高房价的新政治经济学观点,认为在政绩考核和财政开支的压力下,地方政府与房地产企业合谋,通过控制土地供给、拉高住房需求等手段推高房价,从而获得土地出让金、GDP增长和政治晋升机会。我们2001-2010年中国31个省级地区的住宅商品房数据,以土地出让金占财政支出比重、房地产行业的国家资本金和保障房投资额三个指标来度量政企合谋,并结合需求和供给因素,考察了影响房价的主要因素。我们发现,土地出让金占财政支出比重、房地产行业的国家资本金与房价显著正相关,而经济适用房投资额没有对房价发挥平抑作用。本文的分析表明,控制房价的根本途径在于调整中央和地方的财政关系,改革对地方政府的考核方式。

关键词:合谋 地方政府 房价 土地财政

 

一、导论

 

房价问题已经成为中国人生活中的一个热点和难点问题。自从1994年中国实行分税制改革,特别是1998年居民住房分配改革以来,中国各地的住宅商品房价格一路上扬。图1表明了19952010年全国住宅商品房的平均价格。在1998年的平稳上升之后,2003年之后房价开始急速上升,2010年平均房价高达4725元。我们计算了房价占居民消费水平的比例,发现在过去的十五年里,这个比例一直高达50%左右。这意味着,中国居民一半的消费都花在住房上。与世界平均水平相比,中国的房价占比是相当高的。也因此,高房价问题成为政府和社会高度关注的严重问题之一。

为了抑制房价的过快上涨,让房价回归到普通居民可以承受的合理水平,中央政府先后推出了对房价的调控政策。2005326日,国务院办公厅发出了《关于切实稳定住房价格的通知》,提出了抑制房价过快增长的八大措施(即著名的“国八条”);同年427日,国务院再次提出八条措施调控房地产市场,被业界称为“新国八条”;2006524日,国务院办公厅发出《关于调整住房供应结构稳定住房价格意见的通知》,提出被称作“国六条”的六项房地产调控措施;2010417日,国务院又发布《国务院关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》;2011126日,国务院常务会议再次颁布了八条房地产调控措施,首次要求各地政府对居民购房数量进行限制(即“限购令”)。在这轮被称作“史上最严厉”的调控政策下,全国70个大中城市几乎都实行了限购令,但效果并不显著,部分城市房价仍在上升(聂辉华、李翘楚,2011)。

一个值得深思的问题是,在一个中央集权的威权国家,当中央政府对房地产市场多次进行严厉的价格调控时,为什么各地的住房价格依然高居不下?但中央政府对其它商品的价格(例如石油和蔬菜价格)却能有效地调控。这似乎是一个悖论。一方面,中央政府拥有最高的政治权威,掌握着地方政府负责人的任免大权;另一方面,中国的房地产市场是严重受到政府干预的市场,价格在很大程度上受政府政策影响。现有的文献仅仅从房地产市场的供求关系、宏观政策的角度对中国当下的高房价现象进行了分析,从而无法解开上述悖论。

关于中国房价的现有研究可以概况为三类。第一类研究认为供求关系导致了目前的高房价。  例如,梁云芳、高铁梅(2007)发现,人均GDP和预期在短期内对房价影响较大。况伟大(2010)使用中国35个大中城市的数据,也发现居民的预期和投机对中国城市房价的波动具有很强的解释力。邹至庄、牛霖琳(2010)通过利用1987-2006年的城镇化数据,发现住房价格可以由人均收入和建筑成本的变化来解释。陈晨、傅勇(2011)发现了类似的原因。卢驰文(2011)还发现政府对土地的垄断供给导致了高房价。从新古典经济学的角度讲,价格是由供给和需求共同决定的。问题是,控制了土地供应的地方政府为什么不通过增加土地供应(例如,允许集体土地进入二级市场)和减少商品房需求(例如,增加经济适用房或廉租房)来降低房价呢?显然,如果不能理解中央政府和地方政府之间的利益冲突,就无法解答上述问题。第二类文献认为中央政府的财政或货币政策拉高了房价。Han和Kung(2012)认为,地方政府会将努力配置到税源更多的行业,以便获得更多的财政收入,并用1999-2005年地级市的数据进行了检验。吕冰洋、聂辉华(2012)指出,在1994年的分税制改革之后,为了缓解财政压力,地方政府必然会刺激可以征收双重税收(增值税和营业税)的房地产业。李勇刚、李祥(2012)证实了财政分权和高房价之间的正相关关系。吴锦华(2010)认为,近年来我国城市房价快速上涨的主要原因是房地产市场流动性过多,特别是2008年中央出台的四万亿元投资计划,导致信贷资金大量进入房地产市场。徐建国(2011)认为通货膨胀导致实际利率偏低,进而产生了大量投资性购房需求,并最终推高房价。第二类观点同样面临挑战:如果是财政和货币政策导致了高房价,为什么制定财政和货币政策的中央政府不调整其政策?第三类观点超越了新古典经济学的供求框架,认为地方政府和房地产企业的合谋(政企合谋)才是中国高房价的根本原因。例如,苏福兵、陶然(2010)认为,为了获取土地出让金,地方政府、银行、房地产企业已经形成了一个稳定的利益同盟,它们缺乏足够的激励去完全执行中央政府的房价调控措施。聂辉华、李翘楚(2011)认为,1994年分税制改革削弱了地方政府的财力,因此地方政府通过与房地产企业拉高房价,获取了大量土地财政收入。尽管第三类观点注意到了中央和地方政府的利益冲突,但是现有文献并没有提供一个坚实的微观基础或者系统的实证检验。这正是本文要做的工作。

本文提供了一个解释中国高房价的新政治经济学观点。我们认为,在中央政府、地方政府和房地产企业的博弈中,中央政府面临经济增长和社会稳定的权衡取舍。中央政府不了解地方政府发展经济的真实成本,但必须承担社会稳定的最终成本。在信息不对称条件下,为了获得财政收入和政治晋升,地方政府和房地产企业合谋,通过垄断土地供给、提供资本、拉高住房需求等手段推高房价和GDP,房地产企业则从中获得高额利润。由于中央政府对经济增长非常依赖,但又担心高房价带来社会稳定问题,因此会周期性地干预房地产市场。使用20012010年中国31个省级地区的住宅商品房数据,以土地出让金占财政支出比重、房地产行业的国家资本金和经济适用房投资额三个指标来度量政企合谋,我们发现政企合谋显著地提高了住宅商品房的价格。并且在统计学上,政企合谋可以解释几乎全部的房价变动。

本文的贡献在于,我们跳出了传统的新古典经济学的供求观点,引入了中央政府和地方政府的行为,为从根本上理解中国的高房价提供了一个微观基础。尽管一些媒体和文献也提及了“政企合谋”对高房价的影响,但本文第一次系统地利用省级层面的数据检验了政企合谋的观点。本文的研究丰富了当前新政治经济学的文献,有利于解释地方政府通过高成本方式在促进本地区经济增长的同时带来了负面成本的现象,例如环保问题、矿难问题(聂辉华、蒋敏杰,2011)以及食品安全问题。本文的研究具有非常直观的现实意义。我们认为,控制房价的根本途径在于调整中央和地方的财政关系,改革对地方政府的考核方式。


二、制度背景

 

(一)中央与地方政府的财政分权

   中国中央政府和地方政府之间的财政和税收关系经历了几个阶段的变化。从1949年到1979年,实行统收统支的税收制度。地方政府不能获得税收的剩余索取权,因此缺乏足够地激励去培育税基和征税。1980年到1993年,实行财政包干制度。在信息不对称的情形下,一方面,由于中央政府不知道准确的税基,地方政府就有激励低报税基,以便减少上缴的定额或分成比例;另一方面,中央政府一旦发现税基在变大,可能会在事后要求提高上缴定额,出现“棘轮效应”(吕冰洋、聂辉华,2012)。因此,财政包干制度最终导致了财政收入占GDP的比重以及中央财政收入占全国财政收入的比重下降,影响了国家的宏观调控能力。“两个比重”的下降导致了1994年的分税制改革。在分税制下,尽管中央政府的税收比重提高了,但地方政府的税收比重却相应地下降了。与此同时,地方政府承担的财政支出职责并没有相应地减少,这就出现了“财权上收、事权下放”的不对等的中央和地方政府的财政关系。图2显示,在1994年分税制改革之前,地方政府的本级财政收入和支出占全国财政收支的比例基本平衡,但是在1994年之后,地方政府的财政收入比重从大约75%急剧下降到大约45%,并且此后一直在50%左右徘徊,而支出比重则从65%左右一直增加到80%以上。


(二)住房和土地制度改革

   1998 年之前,中国的城市居民住房以单位分配为主,住房是一种福利。1998年7月3日国务院发布《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》,此后住房政策进行了根本性改革,从住房福利分配全面转向货币化分配,从此居民成为住房的购买主体。伴随城市化的推进和人均收入水平的提高,居民对住宅商品房的需求被大量释放(邹至庄、牛霖琳,2010)。住房改革还带动了住房供应、资金融通和中介服务等多个产业的快速发展,以至于2003年国务院在《关于促进房地产市场持续健康发展的通知》中,首次明确将房地产作为国民经济的支柱产业。

   尽管住房需求被大量释放,但住房供给一直受到政府严格管制。首先,政府垄断了土地供给。《中华人民共和国土地管理法》第五章第四十三条规定:任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地;第六十三条规定:农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。换言之,不管是国有土地还是集体土地,都必须经过政府征收,才能进入土地二级市场,进而变成商品房用地。通常原有土地不是闲置的,这就意味着需要先拆除原有建筑,然后再转为商品房建设用地。按照法律规定,“拆迁”必须由政府部门负责,而拆迁的补偿价格并非是完全市场化的,这引发了拆迁主体和被拆迁人之间的利益冲突,并导致了大量的社会矛盾。  在二级市场上,政府的土地不是无偿供应的,而是逐步按照市场化的要求进行拍卖。2001年4月,国务院发布《关于加强国有土地资产管理的通知》,要求各地大力推行土地使用权的招标、拍卖,标志着中国的经营性土地由从前的非市场配置转变为市场配置。2004年,国土资源部发布《关于继续开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作的通知》,要求各地在8月31日前处理完没有完成的土地招标、拍卖和挂牌出让工作(即著名的“八·三一大限”)。此后全国各地经营性用地的“招、拍、挂”制度全面推行。2006年8月,国务院在《关于加强土地调控有关问题的通知》中明确要求,工业用地也必须采用招标拍卖挂牌方式出让。其次,房地产开发商实际上垄断了住房的供应。在土地招拍挂制度下,只有资金雄厚房地产开发商才能获取土地使用权,然后建筑房屋、工程监理和房屋预售等流程才能进行,因此房地产商垄断了商品房的供给。由农村和城镇居民提供的集体产权的住房(俗称“小产权房”)则无权进入正式的商品房流通渠道,一直处于法律的灰色地带。


三、政企合谋推高房价


   假设中央政府、地方政府和房地产企业构成一个博弈的三个主体(聂辉华、李金波,2006)。中央政府是委托人(principal),地方政府是管理者(supervisor),房地产企业是代理人(agent)。中央政府的目标是促进经济增长和维持社会稳定。地方政府受中央政府委托,通过规制房地产企业的发展实现经济增长,并从经济增长中获得财政收入和政治晋升收益。地方政府的行为有两个特点,一是它掌握了增长成本的私人信息,二是它是短期的在位者,因此不承担增长导致的社会稳定成本。房地产企业是受地方政府规制的生产单位,它和地方政府之间是信息对称的。给定经济增长目标,地方政府有两种增长战略:鼓励房地产企业发展和抑制房地产企业发展。鼓励战略会导致房价升高、土地升值、GDP增加,但同时会导致经济泡沫,拉大收入分配差距,抑制居民消费,加剧官员腐败,并最终影响社会稳定。  抑制战略会使房价和地价维持在适当水平,平衡居民收入水平,同时经济增长保持平稳增速。

   博弈的顺序是:第一步,中央政府制定一个总契约(grand contract),规定了发展经济和维持社会稳定的政策,包括给予地方政府和房地产企业的奖励和惩罚;第二步,地方政府选择经济发展的战略,并且在信息不对称的前提下可以和房地产企业合谋,此时地方政府选择鼓励战略;第三步,给定中央和地方政府的政策,房地产企业选择利润最大化的行为。

   那么,在博弈均衡中,中央、地方和房地产企业的最优策略分别是什么呢?基于聂辉华和李金波(2006)、Jia和Nie(2012)的数学模型,我们可以得到以下两个推论。

   推论1:如果政企合谋带来的收益足够大,或者面临的惩罚足够小,那么地方政府将会和房地产企业合谋,鼓励房地产企业的发展,拉高房价、地价和GDP。

   在现实中,地方政府和房地产企业合谋的形式多种多样。第一,地方政府消极执行中央的房地产调控政策,暗中出台刺激购房的政策。例如,2011年1月国务院发布限购令之后,截至当年3月底,全国600多个城市中,只有40个城市公布了房价调控目标,其中多数城市提出“稳中有升”,只有北京市提出“稳中有降”。 更有甚者,一些地方官员公然宣称“中小城市建设是第一,执行调控政策是第二”。  第二,地方政府为房地产企业注入国家资本金,并在房价走低时让房地产企业哄抬地价和制造虚假的房市繁荣。显然,这需要房地产企业的配合。第三,地方政府出台相关政策,将在本地购买住房与教育、医疗和社保等公共服务直接挂钩,推高购房需求。  第四,地方政府忽视经济适用房、廉租房等保障房建设。给定居民购房的需求,如果购买保障房的人越多,那么购买商品房的人就越少,房价就越低。因此,如果地方政府真是响应中央政府要求去控制房价,本应该建设更多的保障房。以2009年为例,当年国家下达的保障房建设计划需投入1676亿元,然而截至8月底,保障房建设完成投资394.9亿元,完成率仅为23.6%。  第五,地方政府游说有关决策部门,为房地产行业谋取宽松的政策环境。例如,2009年10月,在住建部的一次调研会上,江苏、浙江等多数地方政府负责人表明,希望2010年能够延续2009年的宽松性的房地产调控政策,比如希望继续维持优惠的税收政策。  

   在地方政府和房地产企业的合谋联盟中,银行也不可或缺。一些地方银行属于当地政府管理,因此可以看作是地方政府的一部分。作为垂直管理的国有商业银行(如建设银行等四大商业银行)在各地的分支机构,或者受当地政府的掣肘,或者作为一个追求利润最大化的企业与房地产企业在本质上是一样的。从理论上讲,增加一个银行作为代理人不会导致均衡结果的根本变化,因此我们省略对银行的分析。

   推论2:如果政企合谋给中央政府带来的社会稳定成本足够大,或者中央政府更看重社会稳定而不是经济增长,那么中央政府将防范地方政府和企业的合谋,对房地产市场实施严格的规制,反之亦反是。由于信息滞后性,中央政府在事后观察到政企合谋带来的成本,这意味着中央政府将周期性地对房地产市场进行干预。

   推论2分析了中央政府的决策。显然,地方政府和房地产企业可以成功合谋的前提是,防范合谋存在一定的时滞,导致中央政府只能在事后进行干预,或者中央政府默许这种合谋。第一种情况对应的现实场景是,地方政府和房地产企业合谋推高房价和地价,带来GDP的快速增长,但是随之带来收入分配差距的扩大和无力购房者的不满。中央政府先观察到了GDP的增长,但在短期内观察不到增长的后果,因此不会对地方政府和房地产企业进行惩罚,甚至可能对地方政府进行奖励(政治升迁和财政分成),这是政企合谋存在的原因。等中央政府察觉了增长的负面后果,并且发现高房价导致的社会稳定成本很高时,于是采取措施调控房价(例如发布“国八条”),并将地方政府执行调控政策的结果作为考核内容之一。这可以解释,为什么每次房价高涨之后,随之而来的是中央政府的更严厉调控政策,即中央政府形成了周期性干预房地产市场的政策特征。第二种情况对应的现实场景是,在整体经济情况低迷时期,中央政府认为刺激经济增长比维持低房价更为重要,因此会默许甚至是鼓励地方政府促进房地产行业发展。例如,在2007年美国次贷危机之后,全球经济陷入停滞,中国中央政府在2008-2009年并未出台任何调控房价的政策。

   本文通过计量方程和数据检验了推论1,其余内容略过。


  参考文献

  聂辉华、李翘楚,2013,《中国高房价的新政治经济学解释——政企合谋为视角》,《教学与研究》,第1期。


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