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聂辉华:高压反腐之下,平民官员何去何从?

【摘要】我们不应该把重心放在讨论仇和什么时候贪污,这个可能都不重要,重要的是有没有一条道路让仇和式的官员既能干事又不贪污还能升官,有没有这样的道路?

——以下内容来自共识网头条

采访嘉宾:聂辉华,中国人民大学国家发展与战略研究院副院长、经济学院教授,中国人民大学经济学博士、美国哈佛大学经济学系博士后,主要研究组织经济学,在Journal of Comparative Economics、《中国社会科学》、《经济研究》等国内外一流刊物上发表了几十篇学术论文,其专著包括《政企合谋与经济增长:反思“中国模式”》、《声誉、契约与组织》。

一、仇和被抓与中国反腐周期律

共识网:您曾经提出了“中国反腐周期律”,指出每年全国和地方“两会”或春节等政治敏感时期,反腐败力度会显著减弱,并且在最近您所写的文章里说到仇和被抓并没有违反这个规律,能详细说一说吗?

聂辉华:这个规律是根据2003年到2013年间352个厅级以上被查处官员的数据概括出来的。我们通过分析发现,在每年的1月底、2月份和3月初,一个官员被查处的概率比平时要低13%。这是一个规律性的概括,从经济学角度来讲,当我们说规律性的时候并不是说它是绝对化的,而是指会在很大的概率上发生,所以在这段时间有个别官员被抓,不能说推翻了我们的结论,换句话说,不能用个案推翻一个规律性的现象。

2015年3月3日政协开幕,到3月15日人大闭幕,从这段时间中纪委网站的公布看,被抓的老虎其实只有一只,就是新疆维吾尔自治区人大常委会前副主任栗智,但这个人2013年就退休了,所以基本上不会影响两会的部署,也不会影响现在的工作,这就不算违反规律。稍微有分歧的是在3月3日当天,河北省委常委秘书长景春华被抓,因为他是在临界点上。仇和被抓其实是在两会闭幕后的三个小时左右,而当天晚上一汽董事被抓,第二天中石油总经理被抓,这几个人都是在两会结束之后,严格来讲不算两会期间。在两会期间有五个厅级官员被抓,但相比平时的频率来说是比较低的。我们统计了一下,在过去两年中,平均每周要抓四个厅级以上官员,而这两周只抓了五个人,相对于八个人来说,它的概率降低了38%。所以总体上讲它并没有违反我说的规律。

二、仇和被抓,平民官员的未来命运何在?

共识网:对于仇和,以及“仇和模式”,您怎么看?

聂辉华:我对仇和本人了解不多,像其他人一样看到的都是报纸上的报道,也无法了解仇和的内心世界,因此只能从他的行为来推测他的动机。仇和是从江苏苏北的沐阳县起家,他在沐阳时做了不少事情,比如修路、反腐败、改善治安、招商引资等。

“仇和模式”可能是这样一种模式:一个落后地区的官员,又是平民出身,他怎么能够在短期内迅速做大政绩,实现个人政治抱负,仇和模式因此给很多人提供了模板。但是很不幸,仇和毕竟被查处了,我们现在还不知道仇和是什么原因,在什么时点被查处的,所以我们不好贸然判断他的个人品质。但是仇和被抓比普通官员被抓带来的官场震动更大,为什么?因为在官场,绝大多数人是平民家庭出身,我称他们“平民官员”,相对于“官二代”而言,面临着一个巨大的难题:在高压反腐态势下,如何为人处事,才能在造福社会和实现个人政治抱负之间取得平衡?一个没背景、没关系的人,以前可以通过做大政绩快速取得上司的赏识,然后实现个人政治抱负,现在没有这个机会了,那怎么办呢?不做是肯定不行,可做事又容易出事,所以平民官员何去何从,这是现在最麻烦的问题,它直接关系到官场绝大多数人的前途和命运。

我认识一个官员朋友,仇和一出事,这个朋友当时就觉得完全失去了方向感,不知道今后该干什么。过去一个人没有关系,没有背景,多做事,上司就会赏识,尽管升迁的概率不一定比“官二代”或者“红二代”大,但毕竟做了事,最终总是有一条路。现在问题是,这条路走得通吗?如果仇和被抓给大家带来忧虑的话,将会极大地扭曲现在的官场生态。我觉得关键是怎样在一个高压反腐的态势下保持正常的官场生态。

共识网:我看到有的人会拿他和薄熙来做对比,您怎么看?

聂辉华:仇和与薄熙来完全不可比,仇和是平民子弟出身,他家里有八个孩子,死了两个,他是村里最穷的一户人家,起点就不一样,而且他最开始是一个科研机构的研究人员,然后进入一个县工作。从后果来说,薄熙来有极大的政治野心,在重庆创造了一种极端的“唱红打黑”模式,践踏法治,破坏产权,一旦上台对国家危害巨大。而仇和没有太大的政治野心,以他的背景和进阶速度,也几乎不可能进入最高层,因此他做的事情顶多是造成局部危害。就做事方式来说,仇和和薄熙来有一点相同,都是用非常规的、快速的甚至违法违规的方式来实现个人政绩。当然,仇和做事,有一部分目标可能是为了自己,但是也有一部分客观上是为了社会,不能完全说他是为了个人政绩。

从制造政绩的方式来讲,他们还不是完全一样,到薄熙来那个程度,他要做的事情和他要达成的目标跟仇和完全是不一样的,薄熙来对绝大多数平民官员而言是没有可模仿性的,但仇和是有可模仿性的。如果一个平民官员雷厉风行,手段比较强硬,有上司的支持,一开始可能不贪污,又愿意做些事情,这是有可能实现个人政治抱负的。

三、怎么让仇和这样的人既做事又不贪污

共识网:仇和这样的明星官员最初推动了改革,但为什么到后来恰恰成为了贪腐的高发人群?

聂辉华:我觉得主要是体制的原因。假设官场存在一定程度的逆向淘汰,如果不贪腐,不送钱,光干事就升不上去的话,这就是一个悲剧。换句话说,平民官员,不仅要做大业绩,恐怕还要送钱,如果不送钱,可能升不上去。我们假设官场是比较公正的,没有关系多做事也能升上去,这还算次优的。最怕出现的官场风气是什么样的呢,不仅要做事还要送钱,如果碰到这样一个官场风气,像仇和那样的官员,不可能独善其身,为什么?因为要做事别人都反对,就得用自己人,用自己人,就得给人家好处。别人在关键时刻帮你了,就得给人家回馈,那很可能就涉及到非法利益的输送。但是如果不这样做,就没人支持你做事。换句话说在现在的官场生态条件下,像仇和式的官员难以独善其身,这是我最担心的。甚至我怀疑在某些地方,比如说在一些官场风气很糟糕的地方,独善其身根本就做不到,这就更让人担忧。换句话说仇和的悲剧不是他个人的悲剧,而是体制性的悲剧。不只是仇和,换了任何一个人,到那样的地方,你干的不一定比他更好,那怎么办呢?这才是我们应该反思的。所以我们不应该把重心放在讨论仇和什么时候贪污,这个可能都不重要,重要的是有没有一条道路让仇和式的官员既能干事又不贪污还能升官,有没有这样的道路?

共识网:您觉得比较理想的官场生态是什么样的?

聂辉华:最好的官员生态应该是不论出身,只要能做事都能升迁,这是最好的,但是在目前这是不可能的。其次,一个人可能平民出身,没关系,没背景,但是多做事,在不违法、不行贿的情况下也能升官,尽管升官的速度比有背景的“红二代”、“官二代”慢一些,这就是次优的。有这样的官场,我们已经谢天谢地了。最糟糕的是,我怕这样的官场也不存在,或者说很少存在,而是既要干事又要送钱,这才糟糕。我担心的就是我们现在没有这样的第二条路,恐怕大多数是第三条路。

共识网:对于仇和这样的官员,最重要的是他们何去何从的问题,您有想过吗?

聂辉华:我不知道答案,我只是把这个问题抛出来,我觉得这个问题应该引起所有人的重视,包括最高层的重视。要知道90%的官员是科级以下,99%的官员是处级以下,可能80%的官员是平民子弟,这么多人,你怎么能忽略这个群体呢?如果不能解决他们的心态问题,不能给他们一条明确的出路,那我们反腐败的目的是什么?

 

四、仇和落马会加剧懒政、怠政

 

共识网:您觉得这次仇和落马,会不会对社会造成波动?

聂辉华:我觉得会加剧懒政、怠政,这是毫无疑问的。

共识网:能详细说一说吗?

聂辉华:很多事在中国的边界不那么清晰,在违法和违规以及正常之间没有清晰的边界。在高压反腐的态势下,不出事的最好方法就是少做事甚至不做事。加上仇和被抓的事情一出来,可能很多人就更加不敢做事了,因为以前你做事可能升迁,现在你做事可能也进去了,那我为什么要做事?我们怎么让不做事的人变得愿意做事,现在有这样的机制吗?我到现在为止没看到这样的正面激励,我们现在的机制是给大棒却没有给胡萝卜。

一个正常的激励机制应该包括两部分,既给大棒又给胡萝卜,不听话就给大棒,听话就给胡萝卜。问题是现在胡萝卜在哪里?不能只给大棒不给胡萝卜,这不是一个健全的激励机制。就拿反腐败来看,限权是基础,监督是关键,激励是保障。如果没有激励做保障,是不可持续的,因为不能每天24小时强迫官员去做事,毕竟官员做事不是体力劳动,不能像奴隶那样监督。他得发自内心地真正投入心思做事,官场这种生态加上官员的工作特征决定了必须有正面的激励,包括精神和物质的。跟当老师是一样的,你可以让我不迟到、不早退,但是你怎么来保证我用心备课、用心指导学生呢?

共识网:有哪些激励呢?

聂辉华:首先工资方面,我觉得官员的工资相对整个社会来说,前提是跟他掌握的资源和权力相比,有点偏低了。比如一个县委书记,他一个月工资可能只有三千多块钱,他可能掌握着几十亿的资金,这怎么正常呢?在缺乏完善监督机制的前提下,换做是你,你可能守身如玉吗?不太可能。

共识网:工资太低会导致灰色收入的增加吗?

聂辉华:这就是一个悖论,一方面说官员说工资低,然后你说除了工资还有灰色收入;等他赚灰色收入的时候,你又说他贪污。这让官员里外不是人。这跟当老师是一样的,一方面说我们老师收入高,但是我们说我们老师工资低,主要是靠在外面赚外快,你又说赚外快是不务正业,是灰色收入,不合法。你这让人两头没地方跑。所以我认为如果适当提高公务员待遇,特别是广大普通公务员的待遇,我相信很多人是愿意干事的。为什么?第一,绝大多数公务员只会做公务员,他没有别的出路,所以如果给他一个比较好的保障,他其实愿意做公务员。第二,大多数选择进官场做公务员的,都是心态比较保守的,不具有冒险精神,所以这种人,报酬达到一定程度的时候他不愿意冒险。谁愿意冒着被谈话、被纪委约谈的风险呢?没人愿意。

共识网:您在文章里写到,这些年自杀官员很多,而且自杀官员多集中在处级以下,不知道为何是处级以下官员自杀,以及相比贪腐链条上端的官员,这些人起到什么作用?

聂辉华:假如存在一条腐败的食物链,处级以下的官员肯定是在下游,上游是比他更高级别的官员。下游的特点是什么呢?这些人直接参与权钱交易,是当事人,所以一旦出事,下面的人压力就大,上面的人为了丢车保帅,会把压力向下传达,这样的话,下面面临的压力大,主动或者被动自杀的概率就更高。上面的人一是要把证据转移,二是一开始他本来就不直接参与,另外他保护自己的手段更多,信息更灵通,所以更隐蔽。从这个角度来讲反腐只抓苍蝇不抓老虎是不行的,但是老虎又不是那么好抓的。

共识网:既然运动式的反腐会造成社会波动,不利于社会稳定,那么除了反腐时间的选择上很讲究外,还有什么办法能够保稳定?

聂辉华:最重要的就是规范化、法治化、制度化,这样的反腐就会常态化,就不会引起大起大落,反腐败就像润物细无声一样。这还不是最重要的,最重要的是反腐的目的不是要抓官员,不是抓的人越多就越好,而应该是预防腐败。一个有效的反腐败体系应该是能够防止官员腐败,让他不敢贪、不能贪、不想贪。如果越来越多的官员在预防腐败的阶段就被卡住了,就没有震动了。

要想反腐败保持稳定进行就是要在事前下功夫,而不是在事后抓人,而且从事前下功夫防止官员腐败也是对官员的一种保护。小腐败的时候你不提醒他,等到大腐败的时候你把他抓起来,对官员有什么好处呢?对社会有什么好处呢?没好处。现在的问题在于,大家都把重点放在怎么抓人上,而不是把重点放在怎么建设预防腐败机制上,这方面我们现在没有看到有效的制度进展,至少不明显。

五、反腐的制度配合还没有跟上来

共识网:西方国家有没有这样的运动式、高压式的反腐?如果有反腐的话他们怎么样在前期进行预防?

聂辉华:其实西方国家也不是完全没有运动式反腐的。美国的进步时代(1901—1920年)前夕,官员腐败横行,吏治糟糕,食品药品安全问题非常突出,最主要的腐败是市政经理把控工程,官商勾结,又操纵选举。当时的总统罗斯福为此出台了很多反腐败的策略,包括从邮政部门开始入手,限制财政审批权、推动帐目公开、建立听证会制度等。那段时间也可以说是运动式反腐,同时通过媒体发挥作用,通过民众的参与,再加上联邦政府的推动,自上而下、自下而上结合在一起,抓了很多人。另外,韩国以前,前两任总统都被抓了,所以这个情况比较复杂,不是没有。

第二个问题,我刚才提到的几点就跟这个有关,比如:第一是建立听证会制度,每个预算、工程规划要听证,要公开。第二是帐目公开,这很重要,市政工程、政府预算要公开,这都是预防腐败的有效措施。另外,当时美国还建立了文官制度,还有新闻媒体曝光。美国有一个所谓的“扒粪时代”(又称揭丑运动),意思是媒体可以曝光任何人的劣迹,不是选择性的曝光。现在我们说网络时代是扒粪时代是完全不准确的,现在就是谁倒霉被撞上了,而不是说所有人的腐败都有同样的概率被发现,那才是扒粪时代。而且我们也没有像美国当时那样的新闻自由,我们不能被称为扒粪时代。这些措施出现以后,腐败的空间就小了,因为只要一腐败,很可能被人曝光,就面临法律制裁。帐目要公开,又有文官制度,加上选举,这些都是有效的预防腐败的措施。

六、反腐要让民众参与进来

共识网:西方当时的运动式反腐和中国现在的高压反腐的区别是?

聂辉华:主要是反腐败的主体不同,西方是联邦政府也发动,民众也检举,媒体也曝光,而我们现在基本上主要靠自上而下的推动,而缺乏自下而上的配合。

共识网:您觉得西方的反腐对中国有没有借鉴?

聂辉华:我觉得显然有借鉴意义,比如扩大民众的参与显然不是坏事。

共识网:怎么才能扩大参与呢?

聂辉华:我觉得第一是扩大网络举报渠道,中纪委已经在做了,但是我们现在很少看到媒体在举报腐败,只有个别媒体人在举报。换句话说媒体是最应该发挥监督作用的,它没有很好的发挥这个作用,当然也可能是它的作用受到了限制。我觉得这方面是下一步要走的。因为只靠自上而下的反腐,你可能做了正确的事情,但是老百姓不一定这么想,人家可能认为你是选择性的反腐。如果大家都来揭发腐败,那就不存在选择性了,这样的反腐败,大家就会更信任。

共识网:有没有想过通过民众发起的自下而上的参与式反腐在一个法制不够健全的国家,会不会导致混乱?

聂辉华:把证据核查制度建立起来就行了,就不会出现混乱。现在我们谈依法治国,我们就算法治不那么完善,但是我们基本的证据核查制度还是存在的。现在查出一个人贪污,得有完整的证据链,查出一个人受贿,得找到行贿的人。老百姓可以检举,但是证据的核实要交给检察院,交给纪委。我认为这个并不矛盾,你可以把发挥群众力量和保持反腐败的秩序结合在一起,我相信中间可以找到很大的平衡地带。

共识网:您是否觉得反腐会导致集权?您觉得这样的权力是来自于哪里?

聂辉华:从现在来看,反腐客观上肯定加剧了中央集权。集中的权力主要是政治权力,政治权力最重要的就是人事任命。中国还是一个威权国家,是一个任命制国家,现在肯定是最高层把这个权力集中了。

共识网:您为什么觉得在现阶段权力集中是有必要的?以及怎么放权?

聂辉华:这个不好说,从理论上讲集权和分权各有利弊,没有任何经济学理论告诉大家分权就比集权好,这是不一定的,经济学的很多结论是有条件的,我们不能脱离现实条件来谈哪个好哪个坏。从我的角度讲,我会觉得在大改革时代,如果改革要攻坚,要啃硬骨头,要打破既得利益的束缚,不集权是做不到的,这是必要条件。所以从这个角度讲,集权是有利于推动改革的。但是从另一个角度来讲,改革之后怎么办?也就是第二个问题,后集权时代怎么能够放权?其实对于当政者而言,最难的智慧不是知道什么时候收权或者说保住权力,而是知道什么时候适时的下放权力。放权往往比收权更难,因为会触及自己的既得利益。

共识网:能具体说说怎么放权吗?

聂辉华:理论上是有办法,但是能不能做到就不知道了。

第一,最高当局可以建立一种可置信的承诺。比如说,我收了这个权力是为了改革,但是改革之后我要逐步放权,我有一个公开的、明确的计划,有时间表,让大家放心,这是一种办法。

第二,可能就取决于最高领导者个人的道德品质了。华盛顿是有机会当终身总统或者皇帝的,但是华盛顿放弃了,而成为彪炳史册的人物。中国也不能说就一定没有这样的人,但这是小概率事件。

第三,我觉得最重要的是建立法治的轨道。如果有法治了,该放权的就要放,该收的权就要收,那就不存在这个问题了。所以我觉得现在最重要的是要建立规则,建立法治,在法治的轨道上改革,改革才能有保障,大家才会不担心后集权时代会不会更糟糕。现在之所以不谈这个问题,可能是因为最高层认为现在还不是时机,现在是在趋向集权的过程。如果这个时候就告诉大家将来会分权,可能会分散人心,大家会对改革失去信心。我们也不清楚最高层有没有这样一个放权的计划,只能说期待政府能够建立起完善的法治。这样的话,不管谁上台,不管他有多集中的权力,将来都有可能会趋向于放权和分权,至少权力不能滥用。

总而言之,我觉得依法治国还是最重要的,尽管它显得比较抽象,但是在很多具体事情上会发现依法办事可能是最重要的约束条件,其他的条件都很难成立,或者说希望不是那么大。

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