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穹顶之下的政企合谋

穹顶之下的政企合谋

 

聂辉华(中国人民大学)

 

一、《穹顶之下》映射“中国模式”

   

    今年3月份,著名电视主持人柴静发布了纪录片《穹顶之下》,引发了中国公众对环保问题的高度关注。在这部环保纪录片里,柴静提到了一种典型的污染——煤炭污染,而煤炭污染的主要来源之一是钢铁产业。尽管柴静团队和环保部在唐山发现了企业污染的证据,但是这个企业却没有受到任何惩罚。因为一旦关闭了这家钢铁企业,就会导致大量失业,也会导致银行贷款无法收回。恐怕更严重的问题是,会导致当地GDP增长目标无法实现,并进而导致地方官员乌纱帽难保。唐山与河北的钢铁产量在全世界数一数二,它们代表了中国GDP的高速增长;另一方面,唐山与河北的空气污染程度在全世界同样排名前列。GDP和污染是一个硬币的两个方面,它们是“中国模式”的缩影。

    在过去的三十多年里,中国经济出现了奇迹般的高速增长。根据世界银行2014年的数据,从1980年到2008年,中国的GDP平均增长率超过10%,人均GDP从193美元增加到3414美元(按当前美元计算)。以至于一谈到中国的经济增长,学术界不约而同地用到一个词“壮观的”(spectacular)。我统计了1980-2012年全世界经济规模最大的七个国家(美国、中国、日本、德国、法国、英国和加拿大)的GDP增长率,其中除了中国都是发达国家。但是,除了极少数年份(1989年和1990年),中国的GDP增长率都远高于所有发达国家,可谓一路高歌猛进。但中国经济并非“一枝独秀”,至少在金砖四国(巴西、俄罗斯、印度和中国)里,其它三个国家也保持了很高的GDP增长率,俄罗斯在2001年的增长率甚至超过了中国。

    然而,这并非“中国模式”的全部故事,顶多算“光明的”一半,还有“黑暗的”另一半。全世界80%的矿难发生在中国(BBC,2004),中国70%的河流被污染,国人面临普通性的食品安全问题,此外还有假冒伪劣、土地违法、偷税漏税、贪污腐败以及豆腐渣工程等诸多经济社会问题。当我们谈论中国模式时,显然不能只关注GDP的高速增长(收益),而忽略上述各类事故(成本)。

    我们关心的问题是:在中国这样一个产权保护和缔约制度都较差的国家,如何能够实现高速经济增长?这种高速增长的质量如何?具体到开头的案例,唐山的空气污染是必然的吗?为什么这样明显的空气污染和企业的违法违规现象会持续存在?

 

二、从政企合谋理解“中国模式”

 

    已有的经济学文献难以回答上述几个问题。无论是地方政府竞争的观点,还是政治锦标赛的观点,又或者是中国式分权的观点,都只能解释中国经济高速增长的一面,而不能解释中国频繁爆发各类事故的另一面,因而难以完整地解释“中国模式”。为了在一个统一的框架内同时解释中国的“高增长”和“多事故”,并考虑经济增长的质量与后果,我们需要一个新的分析框架。从2006年开始,我与合作者从地方政府和企业合谋的角度,在国内外重要期刊上发表了多篇论文(聂辉华和李金波,2006;聂辉华和蒋敏杰,2011;Jia and Nie,2015),初步构造了一个“政企合谋”的分析框架,试图解答上述问题,剖析中国模式。

    我们的分析思路可以用一个简单的二维图来说明(图1)。这个二维图的横轴是制度质量,左边是差的制度,表示较差的产权保护和缔约制度,右边是好的制度;纵轴是生产方式,下边是坏的生产方式,表示不安全、不环保、不合格或不合法的生产技术和手段,上边是好的生产方式。两个维度的指标构成了四个经济增长的象限。第一象限表示了一种极端情况:好的制度与好的生产方式结合,可以产生高速的经济增长,并且增长质量也是好的。第三象限则是另一个极端:差的制度质量只有与坏的生产方式结合,才能产生高速的经济增长,但是增长的质量很差。这是一个纯粹的理论推导结果,但它暗示了:对于中国这样一个制度质量较差的国家来说(Rodrik,2004;Allen et al.,2005),一定是选择了某种较差的生产方式,才有今天的高速增长,但增长的质量一定也是较差的。那么,究竟是什么样的生产方式才能让中国经济同时出现高增长和多事故呢?

 


 

    为此,我们构造了一个政企合谋的分析框架(图2)。假设有三个博弈主体:中央政府、地方政府和企业。中央政府相当于委托人,它委托地方政府作为监督者,监督企业的生产活动并向其收税。在一个中国式分权体系下,中央政府、地方政府和企业三者之间缔结了一个隐性契约:中央和地方政府提供公共服务和产权保护,然后获得税收。地方政府除了获得税收,地方官员还因为GDP提高而获得政治晋升的好处,而企业负责生产并获得利润。这第一个契约就是所谓的地方政府竞争观点和政治锦标赛观点。然而,还存在另一个隐性契约。假设中央政府只能看到地方实现GDP的结果,而看不到企业的生产方式,并且地方政府官员由于任期有限并不对本地经济增长的长期后果负责。企业有两种生产方式:好的生产方式和坏的生产方式。在信息不对称和地方政府的短视主义这两个假设下,地方政府必然会与企业合谋,纵容或默许企业选择坏的生产方式,并且在出现事故之后庇护企业。在这个政企合谋的过程中,地方政府及其官员得到更多的税收、更高的升迁概率,而企业得到更高的利润,但选择坏的生产方式更容易导致环境污染、矿难、经济泡沫、食品安全、豆腐渣工程等事故,并且这些事故的成本最终由当地居民和中央政府来承担。

    这个政企合谋框架可以同时解释中国经济的高速增长以及频繁爆发的各类事故,并且区分了好的经济经济增长和坏的经济增长。我们的模型虽然简单,但是足够丰富。在“中央政府——地方政府——企业”这个三层博弈框架下,我们可以讨论分权/授权、地区竞争、官员晋升、腐败、政治关联、经济增长等几乎所有重要的中国政治经济学问题。


 

三、政企合谋的原因与影响

 

    既然地方政府和企业的合谋导致了中国的高增长和多事故,那么作为委托人的中央政府为什么会允许合谋?政企合谋如何影响了各种生产事故?政企合谋对企业行为和社会发展有什么影响?

    为了回答上面第一个问题,我们在最近发表的一篇文章里构造了一个理论模型(聂辉华和张雨潇,2015)。假设中央政府既在乎经济增长(因为这是执政合法性的基础),又要承担事故的后果(因为它是委托人且代表全体居民的利益),即骚乱、上访以及其它群体性行为导致的社会稳定问题,那么中央政府就必须在经济增长和社会稳定之间进行权衡取舍。当经济增长带来的好处超过社会稳定的成本时,中央政府就会默认地方政府和企业之间的合谋;反之,中央政府就会采取措施防范合谋。政策含义是,如果一个地方经济发展水平越低,或者合谋带来的经济利益越大,或者事故造成的后果越是不严重,又或者是居民的集体行动能力越差,中央政府(或上级政府)就越是倾向于默许地方政府和企业合谋。国内外环境的变化,会影响到经济增长的收益或者社会稳定的成本,从而导致中央政府在允许合谋和防范合谋两种政策之间摇摆,这体现为中央政府对事故企业的周期性干预。例如,一旦某地发生重大矿难,社会影响恶劣,就对当地所有煤矿企业进行停产整顿,等风头过后再恢复生产。

    环境污染项目的存在就是地方政府和企业合谋的典型表现。企业通过选择有污染的技术,或者拒绝安装和使用排污设施,可以减少成本,提高利润,而地方政府通过引进污染企业获得更多财政收入和晋升机会,当地居民可能获得更多就业机会,但同时要承担健康后果。为什么象唐山这样的地方难以关闭和取缔有严重污染的钢铁企业?因为钢铁产业早已成为唐山的支柱产业,地方政府和钢铁企业已成为政企合谋的既得利益者。因此,只要中央政府仍然高度重视GDP,只要环境污染没有成为对地方政府“一票否决”的指标,环保部门就不可能完全整顿污染行业,中央政府也不得不默许一些污染产行业的存在。柴静所揭示的环境污染问题,乃是普遍的政企合谋背景下的一个中国模式缩影,这不是某些政府部门在短期内可以改变的事实。

    我们以矿难为例,通过严谨的计量经济学分析,证明了地方政府和煤矿企业之间的合谋是导致矿难频发的主要原因(Jia and Nie,2015)。1998年,94户国有重点煤矿企业从中央政府下放到地方政府管理,这给地方政府和煤矿企业合谋创造了天然的条件。我们发现,在分权管理期间,如果主管生产安全的副省长是本地人(此时政企合谋最容易发生),相对于非本地的主管副省长,国有重点煤矿的死亡率提高了一倍。相比之下,没有经过从集权到分权的国有地方煤矿的死亡率则没有显著变化。采用类似的视角,中国经济学者们发现,当地方政府与企业合谋的成本更低时,当地的土地违法、环境污染、偷税漏税和房价泡沫现象会更严重。这些发现扩展了政企合谋框架对“高增长”和“多事故”的解释能力。

    除了导致各类事故或问题,政企合谋还会削弱企业的创新动力,扭曲政企关系,加剧官员腐败,恶化软预算约束,阻碍舆论监督,固化收入分配格局,压抑社会组织发育,最终阻碍各项改革进程。这些问题虽然有一些初步探讨(聂辉华,2013),但是并未深入分析。此外,地方政府之间的竞争如何影响了政企合谋?不同所有制的企业与政府合谋时有何不同?媒体和居民对于瓦解政企合谋能发挥多大作用?当下的政企合谋与历史上的官商关系有什么渊源?日本、韩国等发达国家在转型和高增长时期是否也出现了某种形式的政企合谋?这些重要而有趣的问题,尚待研究者进一步探索。

 

(聂辉华系中国人民大学国家发展与战略研究院副院长、经济学院教授。文章修改后发表于《财经》杂志,2015年8月17日上线,全文链接为http://magazine.caijing.com.cn/20150817/3948420.shtml。)

 

参考文献

    聂辉华、李金波,2006,《政企合谋与经济发展》,《经济学季刊》

    聂辉华、蒋敏杰,2011,《政企合谋与矿难》,《经济研究》

    聂辉华、李翘楚,2013,《中国高房价的新政治经济学解释——以“政企合谋”为视角》,《教学与研究》

    聂辉华,2013,《政企合谋与经济增长:反思“中国模式”》,人大出版社

    Nie, Huihua, and Jinbo Li, 2013, “Collusion and Economic Growth: A New Perspective on China Model”, Economic and Political Studies, 1(2): 18-39

    Nie, Huihua, Minjie Jiang, and Xianghong Wang, 2013, “The Impact of Political Cycle: Evidence from Coalmine Accidents in China”, Journal of Comparative Economics, 41(4): 995-1011

    Jia, Ruixue, Huihua Nie, 2015, “Decentralization, Collusion and Coalmine Deaths”, Review of Economics and Statistics, forthcoming

    聂辉华、张雨潇,2015,《分权、集权与政企合谋》,《世界经济》,第6期


  

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