7月2日,《新京报》的一篇重磅报道可谓一石激起千层浪:罐车卸完煤制油后并未清洗储存罐,直接装运食用大豆油,而且这居然是行业潜规则。食品安全问题喊了好几十年了,无数中国人受此毒害,可为什么却管不好呢?对比之下,中国对矿难的治理成就可谓有目共睹,这又是为什么呢?
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经友人提示,我在《一切皆契约》这本书里谈过“为什么十几个部门管不好一头猪”,对大家或许有一点启发。
共同代理理论
首先,按照解决问题的传统思路,一旦出现了某类社会问题,老百姓就希望政府严加监管。主要就是两个方面:一方面,政府协调所有相关部门,严抓共管,从各个环节减少问题发生的原因;另一方面,加大处罚力度,所谓“治乱当用重典”。但是大家想过没有,每次出现严重的社会问题,政府都加强监管,加大处罚力度,问题有没有彻底解决呢?似乎并没有。例如,2017年11月,十几个家长发现北京市朝阳区一家名叫“红黄蓝”的幼儿园,出现了老师给孩子扎针、喂食不明药物等虐童现象,引起了极大的社会关注。在民意的敦促下,政府很快成立调查组进行调查,法院对有关人员判处了刑罚。但是,大家上幼儿园更容易了吗?此后虐童事件杜绝了吗?都没有。这就说明,加强管制固然是必要的,但是一味地加重管制,未必能够完全解决问题。我们不能形成一出事就寄希望于“管”的惯性思维。
今天,我从契约理论的角度,给大家介绍一个脑洞大开的观点,它叫“共同代理理论”(common agency theory)。共同代理理论认为,在信息不对称的条件下,监管者越多,目标就越多,被监管者就越是无所适从,最后完成目标的情况就越糟糕。共同代理理论告诉我们,不是管的人越多,事情就越能管好,它也可能导致南辕北辙的后果。
什么叫共同代理呢?在契约理论中,上级或者老板被称为委托人,而下属或者员工被称为代理人。在我们之前的节目中,通常假设有一个老板(委托人),他管理一个员工(代理人)。现在变成了多个老板管理同一个员工,这种情形就叫共同代理。在真实世界中,共同代理现象非常普遍。比如,在公司里,一个职工既要听从他的直接上司(比如部门经理),又要服从职能部门的领导(比如财务总监);在政府中,一个城市的财政局长既要听从市委书记的指示,又要落实市长的要求。
共同代理理论的提出者,是斯坦福大学的本海姆(Douglas Bernheim)和哈佛大学的温斯顿(Michael Whinston),他们提出这个模型的文章发表于1986年的世界顶级经济学期刊《计量经济学》。有意思的是,两位作者年龄相仿,都在哈佛大学、西北大学和麻省理工学院(MIT)这三所世界一流大学学习或工作过,而且一起合作发表了多篇高水平论文,可以说是经济学界的著名CP(组合)。
我们感兴趣的问题是,为什么监管机构越多,像食品安全这种事情反而越是管不好呢?大部分老百姓都要吃猪肉,因此确保猪肉安全是非常重要的食品安全工作,那我就以猪肉为例,用共同代理理论来解释信息不对称条件下的食品安全监管困境。
11个部门管一只猪
我首先问大家一个问题,你们知道中国有多少个部门管理一只猪吗?5个?7个?都不是,11个!你没有听错,我给大家列举一下。(1)猪的育种、授精由农业部管理,繁殖补贴由发改委发放,这是2个部门了;(2)猪吃的饲料由粮食局组织研究,饲料生产由农业部管理,饲料的存储由央企中储粮负责,饲料的进出口和安检由海关和质检总局把关,这又增加4个部门了;(3)在猪的养殖环节,传染病由卫生部门管理,排泄物由环保部管理,屠宰由农业部和公、检、法等部门一起管理,这一下子就增加了5个部门;(4)在猪肉上市环节,销售由市场监管局负责,价格由商务部负责。这样加起来,从猪的繁殖、养殖再到上市,至少有11个部门参与管理。
这11个负责猪肉监管的部门,就相当于是11个委托人,被监管的养猪场就是代理人。在这个委托-代理环节中,请注意三个要点。第一个要点是,多个委托人和代理人之间存在事后的信息不对称问题。虽然有11个部门监管养猪场,但这些委托人不可能每天24小时知道养猪场在干什么。在这种信息不对称的情况下,养猪场可能会给猪喂养不合格的饲料,或者在杀猪时往猪肉里注水,或者发现猪瘟后隐瞒不报,这些都属于我们前面提到的道德风险行为。第二个要点是,每个委托人都有各自的职责和工作范围,因此多个委托人的目标是不太一样的。比如,农业部主要确保饲料不出质量问题,发改委主要是通过补贴政策鼓励养猪企业扩大产量,而海关主要是把好进口关。第三个要点是,不仅11个监管部门目标不同,彼此之间也不可能每件事情都沟通,因此多个委托人之间存在一定程度的信息不对称。让我概括一下共同代理问题的三个基本特征:存在信息不对称问题,委托人目标不同,彼此之间很少通气。大家想想看,我们经常面对的共同代理问题,是不是都存在这三个基本特征呢?
在信息不对称的情况下,监管部门和养猪场在博弈过程中会做出什么反应呢?11个监管部门相当于11个委托人设定的目标,但是代理人养猪场只有1个,而且它的时间精力是有限的。因此,这就相当于11个委托人给1个代理人安排了11项任务。大家还记得我们前面学过的多任务代理模型吗?当时,我以KPI考核为例,证明当一个员工同时从事两项任务时,员工会在两项任务之间顾此失彼,导致KPI考核失败。在共同代理下,代理人的精力是有限的,因此他同样会在多项任务之间套利,就是看哪个任务好完成、哪个任务完成后得到的奖励更多,就优先去完成哪个任务。假如发改委给的母猪繁殖补贴非常高,那么养猪场就会把重点工作放在母猪生小猪上,至于小猪生下来是否健康、能活多久,它可能就不太考虑了。但是这样一来,卫生部门的工作就难以完成。可见,面对多个委托人,代理人每完成了一项任务,就相当于削弱了其它任务的投入水平,也相当于增加了其它任务的考核风险。
那么,如果委托人提高某项任务的奖励,或者对某项任务的考核实行一票否决,是否会改变代理人顾此失彼的行为呢?答案是否。因为不管是奖励还是惩罚,都改变不了代理人每天只有24小时的时间和精力约束。而且,代理人承担的任务越多,精力就越是不够,这样代理人完成任务的总体情况就会越糟糕。另一方面,除了代理人的精力限制,每一项任务都有一定的不确定性。这里说的不确定性包括外部风险,比如突发事件、恶劣天气、大流行病、国际冲突等难以预测的因素。每一项任务的完成,一方面取决于代理人的努力水平,另一方面取决于外部环境。因此,委托人越多,代理人的任务就越多,同时代理人的风险就越大,这导致激励效果就越差。
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