2020年12月30日，中国人民大学国家发展与战略研究院发布了《中国城市政商关系排行榜2020》。人大国发院报告从“亲近”（政府对企业服务）和“清白”（政府的清廉）两个方面来度量一个地方的政商关系健康程度。报告发现的一个结论值得关注：行政级别越高的城市，政商关系越好（表1）。具体来说，无论是政商关系总指数，还是亲近指数和清白指数，高级别城市都比低级别城市要好。直辖市的政商关系好于副省级城市，副省级城市好于省会城市，省会城市好于普通地级市。

 

来源：聂辉华、韩冬临、马亮、张楠迪扬，2020，《中国城市政商关系排行榜（2020）》，中国人民大学国家发展与战略研究院报告。

 

进一步，我们比较了人大国发院连续三年发布的政商关系排行榜，发现每一年的排行榜都存在一条相同的规律：城市的行政级别越高，营商环境就越好。看来，这是一条“铁律”。而且，与两年前相比，高级别城市的相对优势不仅没有减少，反而进一步加强了。例如，2018年的数据显示，直辖市的政商关系总指数是普通地级市的1.87倍，而2020年这一差距扩大到了2.30倍；2018年副省级市的政商关系总指数是普通地级市的1.69倍，而2020年变成了2.07倍。综合连续三年的排行榜，我们可以推断，城市的行政级别和政商关系是完全正相关的。在营商环境的竞争过程中，面对高级别城市，普通城市处于完全被“碾压”的绝对劣势地位。

 

上述“铁律”与近几年人口流动的趋势高度吻合。根据2019《城市商业魅力排行榜》，“北上广深”这四个一线城市成为年轻人对外流动的主要目标。以19-34岁作为年轻人的年龄段来衡量，深圳市的年轻人比例达到62.9%，广州为56.2%，上海为49.4%，北京为43.0%。显然，一、二线城市成为吸引年轻人去向的主要城市。

 

互联网上曾经有一个热门话题：为什么越来越多的年轻人死也要留在大城市？因为以大城市为典型的高行政级别城市，相对于普通的地级市，拥有更完善的基础设施、更优质的教育和医疗资源，更多的就业机会，以及更广泛的人脉。优质资源更容易吸引优秀的年轻人，而优秀的年轻人使城市更具活力和效率，从而进一步拉开了与中小城市的差距，这就是马太效应。

 

遗憾的是，这只是表象，而不是全部的真相。关键的问题是，为什么大城市拥有更多的优质资源？如果这些优质资源主要来自市场化的公平竞争，那么上述观点是完美的。但真相是，中国城市之间的竞争既不是起点公平的竞争，也不是机会公平的竞争，而是行政主导下局部市场化竞争的综合结果。

 

在现行体制下，中国的城市，自上而下分为五个行政等级：直辖市（省部级）>副省级市>省会城市>地级市>县级市。凡是行政主导的资源，不管是财政拨款、国企、医院、学校还是交通设施，都是按照自上而下的金字塔方式逐级分配的，这与市场竞争并无关系。

 

例如，全国共有39所“985工程”大学，绝大部分位于副省级以上城市，只有4所位于普通的省会城市（长沙和合肥），只有1所（西北农林科技大学）位于特殊的地级行政区（陕西杨凌，享受部分省级行政和经济管理权限）。相比之下，美国最顶尖的大学，例如哈佛大学和麻省理工学院（MIT），均位于马塞诸塞州的一个10万人口的小镇剑桥。国人能想象北大清华位于某个乡镇吗？

 

我们之前的研究表明，与人口规模、人均GDP和产业结构等市场化因素相比，剔除固定效应之后，城市的行政级别对当地企业TFP（全要素生产率）水平的解释占70%左右，超过了市场化因素之和。在行政等级体系下，政治地位决定了经济地位，经济地位反过来强化了政治地位。一旦城市的政治地位下降了，经济地位就很难保证。

 

这方面的典型案例是河北省会。新中国成立后，河北省的省会城市一开始是保定市，之后改为天津市（后来变成直辖市），然后又是保定市，最后确定为石家庄市。保定原来是河北首屈一指的城市，但是伴随政治地位和行政级别的下降，经济地位也相应下降了，并且从此再难赶上新的省会城市石家庄。以2018年为例，河北省内有11个地级市，GDP总量排名第一的是唐山市，第二名是省会石家庄，保定仅仅排列第五，几乎处于倒数地位。

 

行政导向的城市竞争会带来多个方面的资源错配。第一，既然城市级别决定了资源丰裕，那么各个城市就会为了政治上的“升级”而展开竞争，例如争取成为国家级或者区域“中心城市”，或者争取升格为“较大的市”，这些非生产性的竞争要消耗大量资源。第二，高级别城市会利用政治地位挤压低级别城市的发展空间，造成人为的效率扭曲。例如，一些省份以提高所谓的“城市首位度”为名，将本应给予其它城市的项目和财政资源截留在省会城市，不利于省内城市的公平竞争。第三，抑制了低级别城市的自然生长。按照我们的计算，如果县级市昆山变成地级市，其TFP将提高6%，TFP水平将超过全国90%的地级市。

 

国内外的经济学家们认识到，中国地区之间的经济竞争是导致中国经济持续几十年高速增长的主要原因之一。如果各个城市能够在政商关系和营商环境方面展开公平竞争，必将进一步优化总体营商环境，从而为持续的高质量增长提供良好的制度环境。因此，我们认为，在城市竞争过程中逐步弱化行政导向，加强市场导向，是实现高质量发展必须破除的藩篱。

 

我们建议，在短期内，应该明确以市场为基础分配经济资源，即哪里经济效率高，就允许资源往哪里流动，同时兼顾地区公平。2020年5月11日，中央发布了《中共中央国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》，明确提出了“推动公共资源由按城市行政等级配置向按实际服务管理人口规模配置转变”的要求。我们期待这一改革方针早日实施。在长期内，逐步“平滑”城市行政级别。例如，可以考虑先取消副省级城市级别，然后逐步将所有县级市提升为副厅级，最终实现所有城市平级。

 

（作者聂辉华系中国人民大学国家发展与战略研究院研究员，“中国城市政商关系排行榜”课题负责人。）

 

文章原载于界面新闻（2021年1月1日）