文 | 聂辉华 李琛

 

摘 要

 

PPP（政府和社会资本合作）已经成为中国地方政府在基础设施建设领域融资的主要方式之一。本文利用最新的官方数据库描述了中国式PPP项目的几个主要特征事实。（1）分阶段来看，截至2018年12月31日，管理库共有项目 8649个、投资额13.1万亿元，其中4860个PPP项目处于执行阶段，项目落地率是56.2%。（2）分年份来看，超过95%的项目是2015年以后发起的，而且近90%的项目集中在2015-2017年，2018年的项目数量明显减少。项目的平均合作期限是19年。（3）分省份来看，按累计投资额排序，前五位是云南、贵州、浙江、四川和山东，合计占入库项目总投资额的37.1%。（4）分行业来看，市政工程是PPP项目的主要领域。市政工程、交通运输、生态建设和环境保护、城镇综合开发这四大行业的PPP项目，合计占项目总数的69.3%，占项目总投资额的80.2%。（5）从回报机制来看，政府资金参与PPP项目付费的比例很高，可行性缺口补助是当前PPP项目的主要回报机制。（6）分所有制来看，国有企业仍然是PPP项目最主要的参与人。4860个落地项目涉及社会资本共5199家，其中国有企业占比高达53.0%，民营企业占比为39.2%，外资企业占比为6.2%。

 

其次，本文认为当前中国的PPP项目存在四个方面的问题。（1）PPP项目的选择效应与PPP模式的初衷存在明显差异。（2）在政府债务压力很大的地区，PPP模式缓解政府债务压力的作用有限。（3）超过90%的PPP项目存在政府付费或补贴，会带来地方债务压力高、项目违约、利益输送等问题。（4）社会资本方仍以国有企业为主，民间资本参与度不够高。

 

最后，本文提出了规范PPP项目的四条建议。第一，多渠道拓展地方政府融资渠道，在合理控制风险的前提下创新融资方式。第二，完善PPP项目的退出机制。第三，合理分配PPP项目的风险承担。第四，贯彻竞争中性原则，鼓励民营企业等社会资本参与PPP项目。

 

一、PPP的起源和背景

 

PPP的英文名称为“Public-Private Partnership”，通常译为“公私合作伙伴”模式。按西方的理解，PPP主要是政府和私人资本之间的合作模式。在中国，政府部门目前将PPP统一译为“政府和社会资本合作”模式，而社会资本不仅包括私人资本，还包括以国企为主体的法人资本。因此，中国的PPP项目具有鲜明的中国特色，我们称之为“中国式PPP”。实际上，业内人士已经认识到中外PPP模式的差异。

 

PPP最早起源于欧洲收费公路。早在15世纪，商人联合设立类似信托的公司来修建公路和维护公路设施，资金源于私人借款，并且在道路上设立关卡收费来偿还借款，而现代意义上的PPP最早出现在英国。1981年，英国制定法律允许私人资本在公共领域投资，法律规定如果私人投资的成本低于公共投资的成本，并且公共预算没有覆盖该投资领域时，私人可以投资公共领域。1992年11月英国提出在公共服务领域推行政府购买服务的私人融资计划（PFI）模式（PPP模式的一种形式），对于那些难以向使用者收费的各类社会基础设施（学校、医院、城市公共设施）广泛采用PFI模式。由此，PPP模式在20世纪90年代开始成为一种公共投资领域的主流融资模式，几乎覆盖了全部公共基础设施领域，在世界范围内尤其是欧美各国得到泛的应用。

 

中国为了吸引国外资本，在20世纪80年代开始探索PPP模式。1985年的深圳沙角B电厂BOT项目被认为是我国第一个具有现代意义的PPP项目，该项目由深圳经济特区电力开发公司与香港合和电力有限公司合作兴建。自此以后，PPP模式在我国逐步发展起来。初始阶段都以BOT模式为主，社会资本主要是外国资本，一开始主要是地方政府自主的探索性尝试。后经过二十多年的发展，2014年PPP模式在全国范围内正式推广。

 

PPP模式引入社会资本参与公共基础设施领域，一方面是为了缓解地方政府投资支出压力，减轻地方政府债务压力，另一方面是意图通过引入高效率的社会资本方，提高社会基础设施的投资和建设运营效率，提高公共产品和服务的质量。PPP项目多是通过强竞争性的公开招标的采购方式进行招标，筛选更合适、更高效的企业，保证后期项目的运营效率。

 

二、中国式PPP项目的特征事实

 

2013年11月，中共十八届三中全会提出“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”。2014年9月，国务院发布《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号文）。43号文提出，赋予地方政府依法适度举债融资权限，剥离融资平台公司政府融资职能，明确要求地方政府不得通过融资平台举债，宣布推广使用政府与社会资本合作模式。紧随其后，财政部发布《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76号），首次正式宣布在全国范围开展政府和社会资本合作模式项目示范。在全国地方政府债务高企、土地财政模式难以为继的背景下，PPP模式开始在全国范围内大力推广。

 

由于PPP具有多种不同的表现形式和界定标准，本文按照42号文（国办发〔2015〕42号文），将PPP定义为政府采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商原则订立合同，明确责权利关系，由社会资本提供公共服务，政府依照公共服务绩效评估结果向社会资本支付相应对价，保证社会资本获得合理收益。其中社会资本包括国有企业、民营企业、混合所有制企业等各类型企业，包括已建立现代企业制度、实现市场化运营的，在其承担的地方政府债务已纳入政府财政预算并得到妥善处置，明确公告今后不再承担地方政府举债融资职能的地方政府融资平台。

 

1．分阶段统计

 

本文整理了全国PPP综合信息平台公布的项目数据，数据截至2018年12月31日。PPP项目按全生命周期分为识别、准备、采购、执行和移交5个阶段，其中，准备、采购、执行和移交4个阶段的项目纳入项目管理库，目前没有项目处于移交阶段，识别阶段的项目纳入项目储备清单。截至2018年12月31日，管理库涉及项目数 8649个、投资额13.1万亿元。此外，还有3975个项目处于识别阶段，涉及投资额4.6万亿元（图1），这些项目未来都可能成为PPP项目。处于识别阶段的项目尚未通过物有所值评价和财政承受能力论证，此时只能说明地方政府部门在考虑采用PPP模式，如果无法通过这两项评价论证则不采用PPP模式。随着这两项评价论证方法的逐步完善以及越来越多的PPP项目实施，PPP财政预算支出可能超过地方财政承受能力，随着时间的发展，识别阶段的项目进入准备阶段的可能性将降低。因此本文主要分析管理库中正式采用PPP模式的项目。

 

截至2018年底，4860个PPP项目已落地，项目落地率是56.2%。项目落地是指政府与社会资本方双方正式签署PPP合同，即标志着一个项目采购阶段已经完成和执行阶段正式开始。此时，虽然在融资方面可能会面临一些不确定性，但基本上可认定为项目落地，故将签署PPP合同的时间定为项目正式落地时间。官方把项目落地率定义为，执行阶段和移交阶段的项目数除以采购阶段、准备阶段、执行阶段和移交阶段的项目总数，再乘以100%。

2．分年份统计

 

图2显示了项目发起年份的分布情况。超过95%的项目是2015年以后发起的，而且近90%的项目集中在2015年、2016年和2017年这三年中，2018年的项目数量明显减少。PPP项目平均合作期限是19年，最短的合作期限是2年，最长的合作期限是52年。超过一半数量（55.7%）的PPP项目的合作期限处于11-20年间，合作期限处于21-30年间的项目也占很大比重（30.4%），较少项目（11%）合作期限低于10年，极少数项目（2.9%）合作期限超过30年。相比于合作期限只有几年的传统政府采购，PPP项目签订的基本是长期合作契约，政府与社会资本共担风险。

 

从2014年9月的43号文宣布推广PPP模式开始，PPP经历了三年快速发展期，大量的PPP项目发起和落地。同时，由于2014年43号文等政策的发布，地方政府为了缓解财政压力和促进经济增长，开始盲目发展PPP模式，通过包装捆绑或明股实债等手段上马了大量不适合PPP模式和伪PPP模式的项目。为了规范PPP发展，防控地方隐性债务风险，财政部于2017年11月发布了92号文，提出“进一步规范政府和社会资本合作（PPP）项目运作，防止PPP异化为新的融资平台，坚决遏制隐性债务风险增量”等要求，对PPP项目库的规范性提出了较严要求，2017年底进行了PPP项目库的全面清理，并且后续清库工作持续进行。所以从2018年初开始，PPP总量边际上基本没有增加。PPP项目库整顿有助于提升在库项目质量的整体水平，规范社会资本执行PPP项目，并减少地方政府未来隐性债务负担，降低出现严重问题的风险。

3．分省份统计

 

PPP项目各地区分布如下图3。按累计项目数量排序，前五位的省份分别是山东、河南、贵州、四川和浙江，分别有757个、642个、513个、511个、492个，合计占入库项目总数的33.7%。按累计投资额排序，管理库前五位是云南、贵州、浙江、四川和山东，分别为11127亿元、10809亿元、9768亿元、8445亿元、8414亿元，合计占入库项目总投资额的37.1%。

4．分行业统计

 

财政部PPP信息平台项目库行业划分以国办发〔2015〕42号为基本依据，将项目划分为19个一级行业，图4提供了管理库内各行业项目数量的分布情况。市政工程是PPP项目的主力军，主要包括市政道路、污水处理、垃圾处理等18个二级行业。市政工程、交通运输、生态建设和环境保护、城镇综合开发这四大行业，合计占管理库项目总数的69.3%，占项目总投资额的80.2%。

5．分回报机制统计

 

PPP项目的回报机制有三种：使用者付费、可行性缺口补助、政府付费。项目回报机制分布如图5。纯使用者付费占比7.2%，纯政府付费占比38.2%，可行性缺口补助54.6%。我们发现，政府资金参与PPP项目付费的比例很高，有92.8%的项目存在政府付费或补贴。

 

纯使用者付费并不能弥补社会资本的投资成本，可行性缺口补助是当前PPP项目的主要回报机制。使用者付费的回报机制更符合PPP模式的初衷，但如何设定合理且可调控的价格是使用者付费机制项目的难点。政府付费的方式能够避免定价难题，但也会导致过高的财政支出压力，违背了缓解地方政府债务压力的初衷。可行性缺口补助既避免了定价机制可能产生的难以吸引社会资本参与PPP项目的问题，又避免了地方政府承担全部资金压力的问题，因此可行性缺口补助是更合适的选择。

6．分所有制统计

 

PPP项目由政府方和社会资本方共同成立SPV公司（特殊目的公司），股东企业既有政府方代表，也有社会资本方代表。相较于世界其他国家，中国的PPP模式有一个显著不同的特点，就是社会资本不仅包括民营和外资企业（含港澳台企业），而且包括国有企业，并且国有企业尤其是地方政府融资平台是PPP项目的主要参与人。

 

根据我们整理的数据，4860个落地项目中社会资本所有制信息完善的项目共3231个，涉及社会资本共5199家（图6），包括国有2754家、占比53.0%，民营2037家、占比39.2%，外商（包括港澳台企业）325家、占比6.2%，另有其他不易辨别的类型的83家、占比1.6%。按投资额来算，国有企业占比远超民营和外资企业。按控股情况来看，项目以国企控股为主（如图7），国有企业仍然是PPP项目最主要的参与人。

三、PPP项目存在的潜在问题

 

1．PPP项目的选择效应与PPP的初衷存在明显差异

 

图8分析了地市级层面的项目落地率与四个变量的相关关系。分市项目落地率与职工平均工资正相关、与政商关系健康程度正相关、与财政自给率正相关，而与预算赤字率负相关。这些发现一方面说明，经济发展好、市场制度好、政府财政综合能力强的地区，PPP项目进展快，有利于项目快速落地，这是PPP项目的选择效应。另一方面表明，项目落地情况受经济发展水平、市场化程度和政府财政能力的制约。尤其是在中国地方政府普遍存在预算赤字的情况下，地方政府财政压力很大，促进PPP项目的落地和实施在一定程度上可以缓解地方政府财政负担。从资源配置或者设立PPP的初衷来看，经济欠发达地区无疑更需要PPP项目，但是实际上更难获得PPP立项。

2．对于政府债务压力很大的地区，PPP模式缓解政府债务压力的作用有限

 

分析PPP模式是否真实有效地缓解了地方政府债务是一个重要任务。图9和图10显示，分市项目数量和投资额与财政自给率正相关、与预算赤字率负相关。这意味着，PPP项目数量多、投资额大的地区，通常这些地区的财政自给率高，且预算赤字率也不高，而在部分债务率较高的区域 PPP项目投资额并不大，这在一定程度上是因为受制于地方政府的财政承受能力，在财政实力较弱的地区推进PPP项目的空间有限。说明PPP模式只能够有效地缓解财政能力强的地方政府的债务压力，对于政府债务压力很大的地区，PPP模式缓解政府债务压力的作用有限。

3．政府资金参与PPP项目付费的比例很高，会产生地方债务压力高、项目违约、利益输送等问题

 

超过90%的PPP项目存在政府付费或补贴，政府资金参与PPP项目付费的比较很高。短期内，PPP项目通过引入社会资本在一定程度上降低了地方政府的投资压力，达到了预期的效果，但随着PPP项目的持续增多，大量的政府付费项目和可行性缺口补贴项目正式执行，未来政府的长期财政支付压力将会越来越大。其次，PPP模式的合同期限跨越几届政府，政府财政支出责任过度后移，会加剧以后年度的财政支出压力，导致代际失衡。后期政府资金压力过大，可能会降低未来地方政府的履约意愿和履约能力，因此可能会导致政府无法按时支付项目费用，增加了后期政府违约的可能。最后，政府资金对PPP项目补贴，原因是使用者付费无法弥补社会资本的投资成本，政府补贴可以保证社会资本获得合理收益，社会资本才会参与公共基础设施的建设，但社会资本的成本是非公开信息，政府补贴为利益输送提供了便利。

 

4．社会资本方仍以国有企业为主，民间资本参与度不够高，在一定程度上背离了PPP的初衷

 

不论是从参与PPP项目的企业数量来看（图6），还是从企业投资金额来看，还是从项目控股情况来看（图7），民营企业都要明显低于国有企业。虽然民营企业参与规模已接近四成，但国企仍是参与PPP的主体，而且民企参与的项目集中在城镇综合开发、交通运输、市政工程以及生态建设和环境保护这些行业。民企参与度不够的原因在于其在进入和退出的过程中存在双重阻力。首先，PPP项目需要的大量启动资金和后续投资，受资金实力和融资实力的限制，满足民企参与条件的PPP项目有限，限制了民企进入PPP项目。国有企业的融资成本显著低于民营企业。由于地方政府兜底预期的存在，国企更容易获得外部的债务融资。中国的融资体系和金融行业以银行业为主，而银行业以五大国有商业银行为主，相比民营企业，国有企业可以从银行获得低利率贷款。其次，PPP项目的周期比传统的政府采购周期长，民企缺乏对政府按合同履约的信心。当民营企业预计到政府可能不会履行PPP合同，或者政府承诺不可信时，就会降低对PPP项目的投入，最终也会增加项目失败的概率。最后，PPP项目终止时，退出机制不完善、退出效率低下导致民企无法有效地快速退出项目，民企资金长时间被占用，增加了民企的经营风险。

 

四、政策建议

 

第一，多渠道拓展地方政府融资渠道，在合理控制风险的前提下创新融资方式。根据现行政策，地方政府建设重大项目的融资渠道仍然有限。按照中共中央办公厅、国务院办公厅2019年中期印发的《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》，主要有三类渠道：（1）对没有收益的重大项目，通过统筹财政预算资金和地方政府一般债券予以支持；（2）对有一定收益且收益全部属于政府性基金收入的重大项目，由地方政府发行专项债券融资；（3）收益兼有政府性基金收入和其他经营性专项收入，且偿还专项债券本息后仍有剩余专项收入的重大项目，可以由有关企业法人项目单位根据剩余专项收入情况向金融机构市场化融资。考虑到由于当前经济处于下行时期，地方财政压力较大，因此，以上渠道对于经济欠发达地区来说并不够用，这很可能导致一些地方政府通过明股实债或者虚假PPP的方式套取资金。防范地方债务风险需要堵疏结合，穷地方更需要大项目。我们建议，对于经济欠发达地区的市场化项目，中央财政应加大税收优惠和财政补贴，引导更多市场资金流向更需要资金的欠发达地区。例如，除了企业所得税，其它税种也可以适当减免。总之，中央政府应该加大对落后地区的转移支付，减少地区差距，这样才能减轻单纯依靠PPP或专项债券的压力。

 

第二，完善PPP项目的退出机制。PPP项目运营周期平均长达二十年，长运营周期意味着社会资本在未来面临着更多的不确定性，而且有些社会资本难以全程参与PPP项目的所有阶段，所以社会资本存在提前退出的需求。目前PPP项目社会资本退出机制不完善，资产流动性低，影响了社会资本参与PPP项目的积极性。借助资产证券化等金融手段，可以增加项目资本的流动性，丰富社会资本的退出渠道，以增加PPP项目对社会资本的吸引力，完善社会资本的退出机制。此外，针对政策调整、政府违约等不可抗力因素使合同提前终止而导致社会资本提前退出的情形，政府要根据不同情形制定相应的补偿机制。

 

第三，合理分配PPP项目的风险承担。PPP项目的风险主要是由政府和社会资本共同承担，但政府与社会资本在PPP项目合作中，两者的地位并不对等，政府处在强势地位，社会资本处在弱势地位。在风险和收益不对等并发生纠纷时，地方政府往往采取强制手段进行干预，社会资本的利益无法得到保障。因此，为了保证社会资本的利益，需要建立合理的风险调整机制，合理分担项目风险，降低政府和社会资本方的双方风险，促进PPP项目的正常运行。同时，针对政府不守承诺的违约情况，加强顶层制度设计和契约设计，使地方政府注重自己的声誉，降低政府承诺不可信的情况。

 

第四，贯彻竞争中性原则，鼓励民营企业等社会资本参与PPP项目。上述研究表明，在目前的PPP项目中，国有企业和政府资本比重较大，而民企资本比较较低。一方面，是因为很多地方的PPP项目缺乏良好的市场前景，投资大同时回收资金周期太长，例如价格受到管制的自来水供应或者污水处理项目，民企不敢投资；另一方面，是因为对于市场前景好的项目，民企往往受到各种歧视。例如，一些地方用规模歧视替代所有制歧视，在实质上，仍然排除了民企公平参与竞争的机会。根据调研情况，一些企业反映，很多PPP项目都有对注册资本金、总资产和银行授信的要求以及对联合体企业数一般不超过两、三家的要求。民企想参与，但是受制于注册资本金、总资产、授信的要求无法参与。如果是多家民企联合参与，又受到了联合体企业数限制，这等于彻底把民企拒之门外了。要鼓励民企投资，一方面需要积极贯彻竞争中性原则，另一方面需要从制度上解决民企资金链条脆弱的问题。例如，积极鼓励民营银行以及互联网银行的发展，完善直接融资渠道，拓宽间接融资渠道。如果缺乏一批有资金实力的民营企业，民营经济就很难持续发展壮大，中国经济的所有制基础就难以进一步优化。

 

注：本文得到聂辉华主持的教育部重大课题攻关项目《深化“放管服”改革促进营商环境持续优化研究》（18JZD048）的资助。

 

作者简介

 

聂辉华，中国人民大学国家发展与战略研究院研究员、政企关系研究中心主任，经济学院教授，入选中组部首批青年拔尖人才计划、教育部青年长江学者项目。近期主要关注政企关系、僵尸企业和腐败问题，在Review of Economics and Statistics、《中国社会科学》《经济研究》等国内外顶级刊物上发表数十篇学术论文，向中央提交的十多篇内参获得了党和国家领导人的重要批示。

 

李琛，中国人民大学经济学院博士研究生，主要研究PPP和契约理论，在《世界经济》《经济理论与经济管理》等核心期刊上发表了多篇论文，参与撰写的PPP项目内参获得了党和国家领导人的重要批示。

 

本文来源于人大国发院微信公众号，全文下载地址为http://nads.ruc.edu.cn/displaynews.php?id=7360。