按：在近日举行的省部级主要领导干部坚持底线思维着力防范化解重大风险专题研讨班上，主要内容是学习如何防范化解政治、意识形态、经济、科技、社会、外部环境、党的建设等七大领域的重大风险。在经济风险中，要加大力度妥善处理“僵尸企业”处置中启动难、实施难、人员安置难等问题，加快推动市场出清，释放大量沉淀资源。今天推送的这篇凤凰网专访文章，重点谈论了我们团队关于处置僵尸企业的研究成果。——聂辉华 2019年1月23日

 

2018年，中国人民大学国家发展与战略研究院根据国内外政商关系的理论和相关文献，从“清”与“亲”两个角度对国内285个城市的政商关系进行了系统的评价和分析，并发布了《中国城市政商关系排行榜（2017）》，这份报告带给我们最大的启示是什么？中国政商关系未来有何走向？“僵尸企业”长期存在，今后该如何妥善处理？凤凰网《政对面》第22期对话人大国发院常务副院长聂辉华教授。

 

 

以下是《政对面》对话聂辉华实录精编（二）：

 

政对面：国企改革的混改问题，步伐为什么这么慢？在未来经济进一步下行的情况之下，我们是否还有可能进一步推动？

 

聂辉华：首先我同意你的判断，几乎所有人都认为国企改革这些年的步伐放慢了，我想可能有几方面的原因。一个是国企改革的方向不是特别明确。比如国企究竟应该更多地承担政治职能，还是更多地承担社会职能，还是作为普通企业来竞争？如果这样的根本定位都没有确定的话，要推进国企改革是有困难的。

 

第二个，我想是因为有些政策文件不配套，中央的出发点和大政方针是对的，但是如果没有配套的文件，就没法直接具体执行。比如一方面说国企改革要大胆地试，大胆地闯，然后又不断地下发各种文件，让企业不能越过底线，要承担责任，要加强党的领导，加强审计，加强廉政建设。国企领导在某种程度上是准公务员，都是风险规避型的，所以这是导致国企进展不如大家预期快的原因之一。

 

具体谈到混改的话，我对目前混改的进展也不是很满意。2016年试点以来分了三批，目前只有50多家企业试点。中国有那么多国企，才有50家进入试点，进展为什么这么慢呢？还是大政方针不是特别明细的原因。

 

另外，更主要的是进入混改是要审批的，我觉得这不对，因为它变成审批制了，跟放管服是违背的。在混改过程中，有些点还是没有突破，例如民企占股的比例，既然法律没有规定民企不能控股，那为什么所有的国企和民企的混合所有制中，都没有出现一家民企控股？没有人敢表这个态，这就是一个问题。所以民企参与混改很多的时候是参与分享了一部分的垄断红利，未必能够在多大程度上改善公司治理水平，因为他们占的比例太小了。其实一定程度上，是把民企变成了一个小国企，或者说是准国企的一部分，这其实是与我们改革的初衷是背离的。

 

政对面：那如果进一步推动的话，您认为最重要的还有什么？

 

聂辉华：首先我觉得要突破一些所谓的禁区，比如在竞争性领域，让民企可以相对控股。比如说一般的房地产行业和制造业，这些行业完全可以拿出来试点，让国企从绝对控股变成相对控股，甚至变成参股，这个时候民企才觉得有话语权。而且之前我们包括其他学者也做了些研究发现，在民企控股比重比较高的混合所有制企业，效率提升往往比较明显，如果只是保持国企的绝对控股地位，则不太容易改善国企的治理绩效。

 

很多搞混改或者国企和民企合作的企业，他们觉得国企的实力加民企的活力是最佳组合，但问题是如果民企太小了，就发展不起来，最后就变成了非常僵化的一种组合。

 

政对面：2017年5月，国务院就印发了关于进一步完善国有企业法人治理结构体制的指导意见，认为一定要建立公司制的法人治理结构，才是未来国企进一步改革的另外一条途径。对此，你有什么样的看法？

 

聂辉华：我觉得那个文件出台的重要背景可能是因为，出现了大量的国企高管腐败的现象。根据媒体统计，十八大以来到2015年底，至少有171个国企高管被抓，60%是一把手，还有些关键岗位，比如办公室主任、总工程师，所以那份文件的核心问题主要是加强党的领导。我非常同意国企应该朝着完善现代公司治理结构的方向前进，但是这样会出现一些还没有解决的问题，就是完善现代公司治理体制，和加强党的领导如何融合起来？目前这方面并没有明显的进展。

 

图左为凤凰卫视主持人胡玲，图右为中国人民大学国家发展与战略研究院常务副院长聂辉华。

 

所以对于国企来说，建立这种符合现代公司制度的法人制度，其实远远还在路上。包括假如要达到所谓的竞争中性，还有很长的路要走。很多文件跟这个都有所差异或者不太兼容。举个例子，上市公司有公司法，公司法里没有规定党委的地位，但是现在很多国企是按照全民所有制企业来管理的，有专门法律，叫做全民所有制工业企业法，这两个就未必是完全兼容的。所以在制度的配套和法律法规的相融方面，可能还有相当多的工作要做。

 

政对面：接下来，想来聊聊僵尸企业这个话题，因为一聊到国企混改的话题，就必然会涉及到僵尸企业的问题。最近也有官方出来表态，要加速僵尸企业的有效退出，你觉得到底如何去解决僵尸企业的问题，当下的这种情况是否更严重了？

 

聂辉华：2016年7月份，我牵头在人大国发院发布了中国第一份全面的工业企业僵尸研究报告。那个报告影响很大，我们发现僵尸企业的比例大概是7.51%。从趋势来看，僵尸企业的总体比例是在减少的。其实要按现在的定义，从1998年到2001年的国企脱困时期，才是僵尸企业比重最严重的时期。所以我觉得与那个时候相比，今天的僵尸企业已经不算是一个严重的问题。

 

你刚才提到了僵尸企业存在的原因，其实不只是中国有僵尸企业，日本、欧洲、法国都有。日本所谓的“失去的十年”，就是因为大量的僵尸企业贷款导致的，所以僵尸企业不是中国特色的现象。原因基本都是因为银行跟企业在某种程度上有合谋，在中国，可能还要加上第三方，也就是地方政府、银行和企业在一定程度上是合谋。举个例子，僵尸企业明显资不抵债，或者没有支撑能力，无法造血，没法在市场上自负盈亏，那为什么地方政府给他贷款呢？因为他可能承担了庞大的就业量，如果破产就会导致下岗，因此影响维稳，而维稳是地方政府的第一要务。从银行的角度讲，如果把一笔有问题的贷款明确标注为有问题贷款，就会恶化资产负债表，那么别人会知道这个银行资产有问题，因而引起风险。

 

政对面：从年初开始，一直在强调的推进供给侧的改革以及产能结构调整的话题，你认为在当前中国经济环境背景下，解决僵尸企业问题的关键点是什么？

 

聂辉华：我觉得首先是要分类改革。要把一些僵尸企业识别出来。现在的问题是官方没有统一的标准，各个地方都不一样。有些地方讳疾忌医，坚决不承认自己有僵尸企业，他们更愿意被称为是困难企业或者特困企业。我们去地方调研，我说您这有多少僵尸企业？他们立刻说我们这没有僵尸企业，只有少数特困企业。他们不愿意被承认，好像贴上这个标签就变成了一个负面的东西，所以就没有办法摸底。首先要摸底，才能在这种情况下分得处置。比如一些有希望企业可以兼并或者重组，少数没有希望的企业就让它坚决破产、清算。这样或许一些有价值的资产还可以出售，如果现在不这样的盘查和分类的话，是没有办法继续进行的，因为所有的企业都会说自己不是僵尸企业。

 

另外，有些机制体制也应该跟上，例如银行的信贷机制和政府的补贴机制。很多中国特色的僵尸企业之所以存在，主要不是因为银行信贷，而是地方政府的支持。因为现在很多银行之所以向它贷款，也是迫于地方政府的压力，所以地方政府应该逐渐地减少对企业的干预，但是要做到这点很难。我们曾经向中央提了一个建议，就是把现在比较困难的僵尸企业，从地方政府手里剥离出来，专门成立行业性或者是全国性的僵尸企业处置集团。因为如果不剥离的话，地方政府就不愿意承担后果，就一直有希望让他苟延残喘，因为要维持就业和社会稳定。但是剥离是不得已的办法，因为他也可能会产生道德风险问题，如果知道这样一个烫手山芋能被别人接管的话，以后可能就再也没有动力好好发展企业了。

 

归根结底，还是要走市场化的道路，减少地方政府对企业的干预，让市场出清，自生自灭，这样僵尸企业问题就不那么严重了。国企僵尸企业问题很严重，是因为地方政府会为它们托底，民企的僵尸企业没那么严重，是因为地方政府不太干预，所以我觉得市场化才是最主要的一个方向。

 

政对面：关于内地僵尸企业的数据各种都有，您现在手上掌握的内地僵尸企业的数量有没有比较明确的数据？

 

聂辉华：我们的报告里面既然能算出百分比是7.51，说明我们是有数据的，只不过数据是1998年到2013年的，因为之后再也没有公布过全国的工业企业数据。这也是我们的困惑：我们有好的方法，但是没有数据，最新的数据部委不给。而且我们的报告被中央领导批示之后，由相关部门出面协调，一些部门也不给我们最新的数据。所以这也反映了一个很严重的问题，就是学者做研究需要数据，但是政府存在信息孤岛和信息封锁，所以导致政府和学术界之间缺乏良好的互动机制。

 

政对面：对于未来的话，你最大的期望是什么？基于上层有效的智力支持的方面你会有什么样的期待？

 

聂辉华：首先，政府要尊重且平等地对待知识界，要把一些必要的数据开放给知识界，大家携手共进，相互合作，才是未来的方向。但现在一些官员不认为学界跟政府是平等的，他觉得政府是管理者，是高高在上的，他拥有了数据就是拥有了信息，也就拥有权力，如果把数据都开放了，他就没有那么多权力了，所以我认为这些理念制度都需要更新。

 

政对面：在2019年可能经济下行的担忧进一步加剧的情况之下，你认为如何更好地进行深化改革，如何更好地让市场真正起到决定性作用？当下急切需要完成的是哪些工作？

 

聂辉华：我觉得当下最紧迫的问题是要明确改革的方向，必须坚持朝市场化这个方向前进。这一点如果稍微有模糊，都会引起一系列不确定的事件，这是最大的问题。第二个问题，是要清理很多不符合市场化导向的一些政策，尤其是让政府真正做到放手，要明确市场配置资源和政府干预市场的主次关系是什么。另外，如果我没记错的话，其实十八届三中全会列举了336条改革的举措，我觉得都是很好的，关键是看如何落实，如果能把十八届三中全会提到的举措都落实了，我不觉得中国经济会有什么问题。

 

文章原载于凤凰网评论（2019年01月22日）