编者按：今年是改革开放40周年。为了梳理、总结中国改革的宝贵经验、展望未来发展之路，中国人民大学重阳金融研究院举办“人大重阳系列讲座——对话人大名教授”之“改革开放40周年”主题系列。12月19日下午，中国人民大学国家发展与战略研究院常务副院长、经济学院教授、博士生导师聂辉华主讲“中国政企关系40年”。本文为聂辉华教授的演讲实录。

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下面我报告一下中国政企关系40年，这是我的一些总结，很多东西不是很成熟，供大家参考。

 

1 政企关系是中国最重要的经济、社会关系

 

首先，我们为什么要研究政企关系呢？

 

对于政企关系是当前紧迫的问题，我这里有三个案例。

 

第一件事情是中诚信集团董事长毛振华在黑龙江亚布力滑雪场上对着摄像机当场控诉当地管委会乱作为，主要事情之一是管委会占用他们买下的土地，这个事情影响非常大。

 

第二个事情是皇明集团董事长黄鸣，实名举报山东德州市委书记不作为。主要是因为十来年前，他应地方政府的邀请建立了太阳谷，用今天的话来说就是特色小镇。政府以一块地作为交易，但这个地一直没有兑现。随着土地价格的上涨，越往后这块地越不可能移交。

 

第三件事，也是由于土地移交的问题，山东临沂市金凤凰一个房地产开发公司负责人张方成也在网上发视频和公开信实名举报当地管委会主任是老赖。

 

这三件事情引起了大家的高度关注。这样的事情在过去是不可想象的，一个商人在地方最重要的事情就是维护当地的政企关系或官商关系，不到迫不得已，不会与政府撕破脸面。如今，在短时间内密集、高频的出现企业家上访事件，说明当下的政企关系到了非常敏感和脆弱的时刻，所以才引起了举国的关注。

 

政企关系是中国最重要的经济关系和社会关系。在经济体中，最重要的是政府和市场的关系，准确地说政府和企业的关系，因为企业是市场的细胞。这里有一下三个方面进行论述。

 

第一，政企关系是决定经济增长的制度环境之一。政企关系塑造了产权制度和缔约制度，一个好的政企关系会首先保护政府和企业之间的契约关系或协议，也要保护企业和企业之间的关系，不好的政企关系相反。这两个制度是衡量营商环境好坏的两个重要方面。

 

第二，政企关系关乎官员和商人的切身利益。学术上讲，地方的政企关系良好，经济增长快速，则官员晋升的概率也就更高，扭曲的政企关系则会导致企业陷入发展的困境。我到各个地方给企业家讲课，企业家非常关心如何搞好政企关系。

 

第三，中国正面临政企关系重塑的关键时期。目前，中央对政企关系高度重视，2018年国务院召开的第一次常务会议就营商环境专题讨论，由国家发改委牵头抓紧建立营商环境平台机制，将逐步在全国推行。因此，研究政企关系成为了急迫的需求。

 

2 四种类型的政企关系

 

其次，我们怎么对政企关系展开研究呢？

 

通常我们会讨论这个企业有没有关系，有关系还是没关系，很难深入发展。所以，我想，如果我们要深入地研究政企关系，回顾和评价过去40年政企关系的现状或特征必须做一些概括和区分，就是要定义什么是政企关系，有哪些政企关系，这样使这个话题在媒体和学术上深入讨论。

 

政企关系是政府通过一些政策与辖区企业在博弈过程中形成的某种互动模式。首先，以西方政企关系模式为例，政府和企业有着相互影响的作用。政府影响企业有几种渠道，第一是法律；第二是专门的管制机构，比如FDA（药监局）；第三是金融管制SEC（美国证监会）和中央银行；第四是贸易政策，特朗普就是通过贸易政策极大影响政企关系。反过来企业也会影响政府，它的影响也有很多渠道，第一是个人的游说；第二是工会、贸易协会、行业协会制度化影响；第三所谓政治行动；第四是投资。曹德旺去美国投资，特朗普总统也要接见他，州长也要接见他，这也是政企关系。这个角度看，西方的政企关系和中国的政企关系没有太大的差别，都是一种政府和企业家之间的相互影响。

 

在定义明确的基础上，我用两个维度将政企关系划分为四个类型：政企合作、政企分治、政企伤害和政企合谋。划分的两个维度是政府是否干预企业的经济活动和政府与企业互动的合法性。

 

第一个是政企合作，政府与企业有紧密的关系。政府主要帮助企业发展，给予企业一定比例补贴等优惠政策，政府和企业合法合规的一起做项目。

 

第二个是政企分治，这种模式类似欧美施行的模式，政府和企业保持一定距离，政府不能干预企业的微观活动，企业也不能随便参与政治，两边都不能掺和，这是相对分治的状态，我们叫政企分治。

 

第三个是政企伤害，有些地方政府可能会对企业涸泽而渔，杀鸡取卵，它只想到怎么做一个强盗一样抢钱，做一个寻租型政府；企业也可能利用企业的影响要挟政府，伤害政府，比如有些企业到处骗补贴，到每个地方吹个大泡沫，拿到一笔钱最后跑路的，这样两种情况都称作为政企伤害。

 

第四个是政企合谋，这种模式中政府和企业有非常紧密的关系，但政府和企业之间的行为很多是见不得光的，比如政府包庇企业造假、环境污染等行为。

 

根据这四个分类还可以分出更多细的内容，比如根据政府或企业的强弱程度可以出现不同的政企关系模式，政企合一就是种政企合作方式。无为而治则是政企分治的一种状态。根据合谋程度的轻重，政企合谋也可以划分为不同的等级。

 

通过这些概念把政企关系分类，才能深入研究，如果没有这些概念，我们没有办法研究到底政企关系应该怎么处理，怎么判断政企关系。

 

3 中国政企关系的三个阶段

 

然后，从理论框架出发梳理过去40年的政企关系。

 

经过我深度研究之后发现，中国民营企业发展或中国政企关系并不是波澜不惊，而是暗流涌动，不是一马平川，而是有波有折。

 

下面我把简单的政企关系分为这几个阶段。

 

第一个阶段，1949-1978年叫政企合一，那时候没什么民营企业，只有国有企业，国有企业是政府的一部分，所以可以称之为政企合一，所以那时候的政企关系比较简单。

 

在这个阶段，企业完全是政府的附庸部门，没有独立存在的空间。国有企业就相当于政府的一个车间，国有企业没有自主权，大部分国有企业都归中央直接管理。

 

第二个阶段，1978-2012年，我称之为既有政企合作也有政企合谋。

 

这个阶段有一个很重要的特点就是政企合作和政企合谋两者交织存在。1978年之后，以经济建设为中心。企业和政府有共同的利益诉求，只要把经济搞上去，政府得到更多的财政拨款，官员得到更多的晋升机会；企业得到更多的利润，这是双赢的结果。过程中，双方都有动力把经济蛋糕做大，既有光明正大的政企合作也有暗度陈仓的政企合谋。

 

从1978年到现在，中国的经济能保持中高速增长，政企合作发挥了非常重要的作用。在地区竞争的过程中，乡镇企业就是政企合作的产物。虽然现在基本上没什么乡镇企业，但那个年代乡镇企业可以说是民营经济的主力军，很多是个体私营挂靠在乡政府名下，可以说它是种合作，某种程度上也是一种合谋。

 

“招商引资”是中国特色之一，很多地方政府为了招商引资可以说真的是呕心沥血。在东南沿海等地方，地方政府为了招商，白加黑、5+2、优惠的产业政策等，都是政企合作的重要体现，也是中国经济增长的动力。

 

第三个阶段，2013-现在，这个阶段比较复杂，既有政企分立，政府与企业形同陌路；也有政企伤害，但政企关系的趋势是走向新型政企合作，只不过目前还没有形成。

 

以十八大空前的反腐运动打破了一直以来的政企关系为标志，政企关系进入了重塑阶段。我简单概括一下这个阶段：“合谋有风险，合作无动力，分立更安全，伤害难避免”。政企分立和政企伤害共存。在全国政协十二届四次会议中，随着习总书记提出要建立“亲”“清”的政企关系后，新型的政企关系正在重塑。

 

4 “亲”“清”的政企关系为何难建立？

 

接着，如何建立新型“亲”“清”的政企关系？

 

怎么做是大家比较关心的热点问题，之所以讨论政企关系也是因为政企关系比较难，难到总书记要亲自出来破题。2016年，总书记在两会期间谈到了如何建立亲清政企关系，这个话题在报纸、媒体上反复出现就说明这个事情不好解决。为什么政企关系这么难搞呢？症结在哪里？我总结了四个方面。

 

第一，政府对于微观经济活动的干预过多。引用吴敬琏先生的话说“中国是个管制型市场经济”。

 

第二，缺乏对企业家的人身安全和财产权的保障。在我调研的企业中，有相当一部分中国企业家最为关心的是政策风险，而非市场风险。中国是个发展中国家，法律法规存在不完善的情况，我们要建设法治国家，目前还没有建成。“六稳”中，如何“稳人心”是尤为重要的。

 

第三，不平等的官商地位。自古以来“士农工商”是社会地位的排序。虽然，现在已经不看重这种地位的排序，但是本质上仍然存在官员与商人地位的不平等。山西乔家大院是著名的票号，即便山西人赚了再多的钱也要给父母买一个官，哪怕给他死去的爷爷也要买个官，这样才能光宗耀祖，换句话说商人永远没有高的地位。在这种条件下，很难做到“亲”“清”。

 

第四，一直存在的意识形态。改革开放以来，民营经济发展的障碍一直存在，即便是80年代民营经济的黄金时期也存在意识形态的阻碍。

 

5 构建新型政企关系的八个建议

 

最后，谈谈我的建议，根据前面的分析，尤其是对政企关系症结在哪里的分析，谈谈如何构建亲清或新型政企关系？

 

第一，加强对权力的监督，减少政府对微观经济活动的干预。我们应明确以“市场起决定性作用”为主，以“政府发挥更好的作用”为辅。

 

第二，大力发展民营经济，力推“竞争中性”原则。我们根据统计研究发现，政企关系比较好的地方，民营企业发展较快，经济状况也越好，而相关地区的政府更倾向于“放水养鱼”；相反，政企关系较差的地方，民营企业数量也比较少，如果再加上监管严厉， “涸泽而渔”、“杀鸡取卵”，营商环境就越来越差。

 

第三，切实保护企业家的合法权益，杜绝有罪推定。在处理经济案件时不要轻易刑事化，一般情况下，市场经济应该以民法为主体，换句话说是市场能解决的事情，尽量让市场取解决，不要随便使用公权力。介入公权力也很容易滋生腐败。

 

第四，推进政策的规范化、透明化。

 

第五，在政策制定过程中加强政企互动。首先加强政府与企业在制定政策中的沟通，做到政策可以实施，不存在不接地气的问题。同时，加强媒体的监督，防止合谋的情形发生。

 

第六，政府要培养平等意识和加强建设契约精神。良好的营商环境是建立在平等的基础上的，同时，也要杜绝地方政府“新官不理旧账”现象的发生，加强政府的契约精神建设。

 

第七，荡涤传统官商文化陋习的影响。

 

第八，解放思想、重新认识执政基础与合法性问题。

 

习总书记曾对“亲”“清”政商关系有“两个毫不动摇”的表述，即“毫不动摇发展公有制经济，毫不动摇鼓励发展民营经济”。允许民营企业人员入党，也正是稳健的执政基础，从执政的合法性和意识形态上解决民营企业的地位，将利于国家的长治久安。

 

本文转载自“人大重阳”公众号