人大国发院政策简报2018年第2期

《构建跨区转移支付机制解决污染难题》

 

作者

聂辉华，中国人民大学国家发展与战略研究院副院长、教授

李靖，中国人民大学经济学院博士生

邹静娴，中国人民大学国家发展与战略研究院研究员、讲师

 

【按】预计明天北京再度有重霾，我们曾在年初发布了一篇文章，认为高压式的环京环保整治不可持续，应该建立环保跨区转移支付，以便实现空气质量的可持续维护。今天再度推送此文。——聂辉华 2018年11月25日

 

摘要

 

2017年，针对京津冀及其周边地区实施的“环保风暴”取得了显著效果，但也产生了一些问题，主要问题是环保升级改造的资金严重短缺。粗略估计，环保升级改造预计给北京周边地区带来相当于GDP的10%-30%的成本，并且在短期内必然拖累经济增长，影响就业和社会稳定。仅仅依靠当地政府的力量，短期内难以顺利完成环保升级改造。我们认为，解决环保升级改造资金短缺问题的新思路是，构建环保方面的跨区转移支付机制，由经济发达地区向经济欠发达地区提供资金补偿。跨区转移支付机制的第一原则是“谁受益，谁付费”，第二原则是“谁污染，谁付费”。跨区转移支付机制符合现行法律要求，且具有比较成功的国内外实践经验。我们在文章中提供了关于运行方式、难点和配套措施的解决思路。

 

一、资金不足是京津冀地区环保问题的阻梗

 

2013年，国务院印发了《大气污染防治行动计划》（即“大气十条”），要求到2017年全国各地空气质量总体改善，京津冀地区细颗粒物浓度下降25%左右。为了确保实现这一目标，2017年环保部从全国抽调五千多名环境执法人员，对京津冀及周边传输通道“2+26”城市（包括山西、山东和河南部分地区）进行严格的大气污染防治督查。环保督察工作取得了明显的成效，2017年北京的蓝天数量达到了十年来的最好记录。与此同时，史无前例的“环保风暴”也带来了一些问题。例如，河北等地“煤改气”工作遭遇困境，天然气短缺三分之一左右，部分地区群众意见较大，媒体不乏批评声音，这在一定程度上影响了政府形象和公信力。上级部门预案不足、下级官员工作方式简单粗暴、部分群众观念转变缓慢，这些固然是重要原因，但是环保改造升级的资金不足则是主要原因，也可以说是制约整个京津冀及其周边地区转型升级的长期阻梗。

 

首先，从农户的角度来看，环保升级意味着一笔不菲的额外支出，这会明显减少农民的可支配收入。前几年，北京周边地区的一些农民“宁可被拘留也要烧秸秆”，就是因为回收秸秆比烧秸秆成本更高，大约每亩要多付出50-100元。对于一个人均纯收入1万元的农民来说，10亩地的秸秆回收成本占当年纯收入的5%-10%。再以“煤改气”为例。以前，一家农户整个冬季烧煤取暖，成本大约是2千元。之后，每一户“煤改气”工程的初装费是5千元，其中政府补贴3千元，农户承担2千元；扣除政府补贴之后，农民烧气（大约6千元）还要比烧煤多支出2千元。前后对比，“煤改气”将导致一家典型的农户在取暖方面今年要多支出4千元，占全年纯收入的30%以上。特别是，很多老人家庭以及贫困户家庭本来收入就少，4千元的支出绝对不是一个小数字。

 

其次，从企业的角度来看，环保升级往往意味着成本上升增加一倍，利润更加微薄。我们在北京周边地区调查了一家生产苏打粉的制造业企业。过去烧煤时，生产成本约为2000元/吨；后来改为烧秸秆，成本翻了一倍，变成了4000元/吨；若严格执行国家政策，改为以气、电做燃料，那么生产成本就会飙升至10000元/吨。当地官员告诉我们，对于大多数企业来说，如果严格按照国家环保排放要求，生产成本普遍会翻番，这还不包括更换生产设备的一次性投入成本。显然，在需求疲软的大环境下，对于大多数制造业企业来说，这无异于雪上加霜。

 

再次，从地方政府角度来看，环保升级会在短期内导致税收减少、失业增加和财政支出增加。为了达到事后的空气质量标准，地方政府往往在事前层层加码，并且不断将环保标准升级，在给企业带来巨大压力的同时，也给自己带来了巨大的经济压力。大量中小企业被关闭或停产，直接导致地方政府税收、GDP减少，导致失业人口增多和维稳压力增加。一些地方要求劳动密集型的大企业也进行搬迁或者停产，如果提供适当的财政补贴，这也是一笔不小的开支。在这种情况下，一些地方政府财力不足，从而无法为农户和企业的环保升级提供足够的补贴。

 

粗略估计，环保升级改造预计给北京周边地区带来相当于GDP的10%-30%的成本，并且在短期内必然拖累经济增长，影响就业和社会稳定。仅仅依靠当地政府的力量，短期内难以顺利完成环保升级改造，而且可能会影响当地的长期经济增长和结构转型升级。

 

二、将跨区转移支付机制作为一种新思路

 

环境保护不仅关乎现代化经济体系的建成，而且关乎千秋万代的利益，因此在环境保护方面必须进行体制机制创新。我们认为，解决环保升级改造资金短缺问题的新思路是，构建跨区转移支付机制，由经济发达地区向经济欠发达地区提供资金补偿，共同推进环保升级改造，共同实现美好蓝天梦想。

 

首先，环保方面的跨区转移支付机制符合经济学基本原理。根据经济学最著名的“科斯定理”，在产权清晰、交易费用较低的前提下，污染方和被污染方可以通过定价机制，实现产出最大化和污染最小化。目前已经实行的排污权交易、碳排放交易都是科斯定理的应用，环保方面的跨区转移支付机制也是科斯定理的应用。

 

其次，环保方面的跨区转移支付机制符合“谁受益，谁付费”的基本原则。由于环境污染和经济发展都具有外部性，因此在治理污染方面，不能只遵循“谁污染，谁付费”的原则。每个地区都有发展经济和改善民生的权利，不能简单地认为制造了污染的地区就应该不计成本地消灭污染。事实上，北京周边地区经济发展水平普遍比较落后，这些地区通过经济发展解决了大量就业，也是为维护社会稳定尤其是维护首都周边的社会稳定做出了重要贡献。因此，考虑到外部性和社会公平，“谁受益，谁付费”原则应该高于“谁污染，谁付费”原则，这也意味着首都地区应该为周边地区的环境治理进行必要的、合理的补偿，同时周边地区也应承担部分费用。这也是解决地区不平衡发展问题的一种有益举措。

 

再次，环保方面的跨区转移支付机制符合现行法律要求，且具有比较成功的国内外实践经验。《环境保护法》第三十一条规定：国家指导受益地区和生态保护地区人民政府通过协商或者按照市场规则进行生态保护补偿。目前，浙江、江苏、辽宁、河南等十几个省都出台了省内流域生态补偿的地方性法规，并且取得了初步成效。例如，浙江省2005年即发布了《浙江省人民政府关于进一步完善生态补偿机制的若干意见》。在跨省生态补偿方面也已经有了成功案例，试举一例。新安江上游在安徽省，下游在浙江省，此前污染较重。2010年，财政部、环保部、安徽省、浙江省签订了生态补偿试点方案。根据试点方案，中央财政划拨安徽3亿元，用于新安江治理。安徽省配套资金1亿元，用于省内新安江上游地区生态补偿。在监测年度内，以两省交界处水质为考核标准，上游安徽提供水质优于基本标准的，由下游浙江对安徽补偿1亿元；水质劣于基本标准，安徽对浙江补偿1亿元。再举一个成功的跨国污染治理案例。莱茵河全长1320公里，流经奥地利、瑞士、列支敦士登、意大利、德国、法国、卢森堡、比利时和荷兰9个国家。上个世纪50年代之前，污染严重，鱼虾几乎绝迹。九个国家制定了关于莱茵河日常养护的国际协议，成立了保护莱茵河国际委员会，设立了几十个沿河检测站点和上百个注册通报员，并且由下游的荷兰人担任委员会的秘书长。因为下游国家是最大的受害者，所以最有动力来执行该协议。

 

三、跨区转移支付机制的运行方式和配套措施

 

我们构想的“环京津冀地区”环保跨区转移支付机制的运行方式如下：

 

（一）利益主体。凡是涉及环境保护的省级或地市级单位和相关中央部委均可纳入利益主体范围。京津冀及周边传输通道“2+26”城市，一共28个省级或地市级单位，再加上环境保护部、财政部，一共30个单位都可以成为“环京津冀地区”环保跨区转移支付机制的利益主体，进行协商谈判和转移支付。具体协商时，可以分两步走。第一步，中央、北京市、天津市与河北省、河南省、山东省和山西省进行中央和地方的高层次协商，达成初次转移支付方案；第二步，河北、河南、山东和山西在省内相关城市之间进行第二次转移支付分配。

 

（二）支付方向。根据“谁受益，谁付费”的原则，首都地区应该向周边地区提供环保升级改造的必要补偿，也就是中央政府和北京市应该是支付主体。在“环保风暴”中，很多企业被关闭或停产，涉事企业所在地应该是被补偿对象。如果北京周边一些地区也受到其它地区的污染影响，那么也可以成为被补偿对象。

 

（三）支付对象。支付对象包括地方政府、企业和居民三类主体。高层次的省际转移支付协议达成之后，由省级政府进行再分配。对于污染源容易确定的点污染，省级政府或市级政府直接对企业或居民进行补偿。例如，烧秸秆的农户可以根据某种标准，直接从本省或本市政府领取补偿。对于污染源不容易确定的面污染，由省级或市级政府统筹安排使用补偿资金，用于基础设施、交通工具、排污设施等方面的环保升级改造。

 

（四）支付数额。由所有利益主体根据环保升级改造的成本为基础进行测算，实行成本补偿原则。支付数额同时依赖于环保收益，当前主要是空气质量。省际政府发生争议时，可利用环境保护部提供的专业数据或者第三方评估结果作为测算的重要依据。

 

推行跨区转移支付的难点有三个：

 

其一，如何识别污染原因？根据污染物的负外部性，可以大致分为三类污染：土壤污染，主要是本地污染，负外部性最小；水污染，属于本地污染并且有较大负外部性，可移动的固体废物污染也属于此类；空气污染，属于本地污染并且有很大的负外部性。在不同地区之间，土壤污染的因果传导链条比较弱，水污染的传导链条比较强，而空气污染最难识别。因此，在实践操作中必须分类处理。各方对污染源发生争议时，可指定一些第三方评估机构或者依托环保部下属机构进行认定和计算。

 

其二，如何核定支付数额？在成本补偿方面，对企业和农户的补贴可以分为两部分，一部分是对升级改造环保设备或生产设备的成本，另一部分是对采用清洁能源增加的成本进行补贴。作为一种制度创新，重要的不是精确的补偿金额，具体金额可以在改革过程中逐步探索，重要的是引入了环境补偿机制这种新思路。

 

其三，如何解决资金来源？补偿金额由三方负担：中央出一部分，环境受益方出一部分，环境污染方出一部分。具体而言，对于本地化污染源，例如土壤污染，以当地政府补偿为主；对于负外部性很强的空气污染，可由受益方补偿一半，本地政府补偿一半。

 

有效实施环保转移支付机制，还需要以下配套措施：

 

第一，修改《环境保护法》有关条款，将环境补偿规则作为强制性要求写入法律。在现行《环境保护法》中，尽管有关于生态补偿的第三十一条（即“国家指导受益地区和生态保护地区人民政府通过协商或者按照市场规则进行生态保护补偿”），但是这一条款仅仅是指导性意见，不是强制性要求。特别是，《环境保护法》第六条规定：地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责。第六条不利于环境保护跨区赔偿机制的实施，建议将第六条改为：地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责，对其它地区造成污染影响的，应当进行适当的补偿。

 

第二，完善环境保护部门的垂直管理体制，将准确、权威的环境质量数据作为环保转移支付的重要依据。目前，在环境监测和环保执法两个方面，省以下环保机构已经实行了垂直管理。下一步，要提高环保数据的准确性和权威性，要鼓励居民和企业发挥环境监测的群众力量优势。

 

第三，加强跨地区的环境信息共享和联合执法。可针对京津冀及其周边地区成立跨地区的环保升级改造联席会议，一是达成环保共识，二是共享环保信息，三是联合执法。

 

第四，适度放宽对北京周边地区经济增长的考核要求。在短期内，经济增长和环境保护是存在权衡关系的，这是一个客观事实。因此，中央或上级部门在考核相关地区的经济增长时，可以适当放宽要求，避免弄虚作假。

 

参考文献

 

[1]张紧跟，2014，《跨地区的流域管理》，中山大学。

 

[2]胡璇子，2016，《秸秆疏与堵：技术、成本还是政策？》，《中国科学报》，1月6日，第五版。

 

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