【按】8月8日，五部委联合出台《2018年降低企业杠杆率工作要点》，明确要求处置“僵尸企业”，降低无效杠杆。聂辉华接受《经济观察报》记者采访，就如何处置僵尸企业发表意见。以下是记者的报道全文。——2018年8月13日

处僵治困”新政将出 800户攻坚在即

从2015年至今，这一轮的中央企业“处僵治困”工作，即将收官。

根据国资委最新数据统计，截至2017年末，“处僵治困”工作已取得积极成效，累计完成超过1200户“僵尸企业”和特困企业处置和治理主体任务，总体进展符合预期。

事实上，早在2016年底，国资委内部便已全面梳理出中央企业需要专项处置和治理的“僵尸企业”和特困企业2041户，涉及资产3万亿元。

对于剩下的800户待处置企业，国资委正与各大中央企业共同研究细化方案措施。国资委研究中心王绛认为，债务重组、人员安置和资产瓶颈依旧是问题焦点所在。

8月10日，经济观察报记者独家获悉，为了攻克“资金瓶颈”，一份关于中央企业特困企业专项治理补助资金的管理办法正在酝酿当中，该管理办法关乎部分企业在“处僵治困”过程中所需的保障资金。那么，这一轮“处僵治困”，究竟需要多少资金支撑？与上世纪90年代国企脱困的300亿元费用相比，此轮“处僵治困”投入的资金，并没有达到此数目。

8月8日，国家发改委、财政部、国资委等五部门印发的《2018年降低企业杠杆率工作要点》（简称《工作要点》）中亦明确要求研究出台有效处置“僵尸企业”及去产能相关企业债务的综合政策以及金融等相关领域的具体政策。

一名知情人士补充表示，目前一些企业的补助资金正在申报审核中，等到正规文件出来后，资金发放会得以进一步明确。而且，除了上述管理办法，关于企业债务问题的其他政策也会适时加以细化。

从2015年各大中央企业摸底排查僵尸企业开始，中国人民大学国家发展与战略研究院常务副院长聂辉华就展开了僵尸企业专项课题研究，在他看来：目前中央层面并没有统一的处置僵尸企业的文件。“我认为中央对于处置僵尸企业要有一个统一的文件，同时也要给予一定的优惠政策。”

去僵攻坚

从2041户到800户，中央企业的“处僵治困”工作进度，已经超过50%。按照监管层的预期，2018年底前，剩下的800户也将被完成一系列处置工作。

按照国资委的部署，这一轮“处僵治困”工作中，主要思路包括“兼并重组改造一批，强化管理提升一批，清理淘汰退出一批”。

值得注意的是，长期以来，在“处僵治困”的过程中，业内并没有就僵尸企业的界定标准达成共识。国资委内部对僵尸企业的圈定标准究竟是什么？

上述知情人士表示，按照国资委的最新工作思路，连续三年亏损，资不低债，制约了结构调整转型升级和创新发展的企业会被圈定为重点关注对象。细化来看，有两个标准，一是停产或半停产半年以上，年年亏损，靠政府和集团补贴存在的企业；二是资不抵债，扭亏无望，生产经营难以为继，不具备偿债能力的企业，界定为僵尸企业。

根据国资委的要求，从2015年开始，各大央企开始陆续摸底排查自己企业的僵尸企业名录，并逐一上报给国资委，时间周期持续至今。

不过，另一家铁矿石钢贸央企相关人士表示，以其所在企业为例，上述僵尸企业的界定标准依旧显得“抽象”，毕竟各个行业的情况有差异。

他说：“摸底上报过程中，各个企业有自己的想法。我认为不能只看企业负债率，其实只要还有现金流，哪怕在一定的市场情况下进行战略性的休眠，也不算僵尸企业。”

聂辉华提出另一种界定思路：“我们对僵尸企业的定义与官方定义不同，我们是从银行借贷利息的角度测度的，不是根据事后的业绩测度。目前僵尸企业比较多的行业主要是钢铁（51.43%的僵尸企业比例）、房地产（44.53%）、建筑装饰（31.76%）、商业贸易（28.89%）。”

经济观察报记者从国资委了解到，为了应对不同企业的情况，国资委“处僵治困”过程中，遵循的操作原则之一是“分层分级”。

详细来看，“分层分级”包括因企施策，分类分业处置，多兼并重组、少破产清算，加强产业整合，优化资源配置，盘活存量资产，不搞“一刀切”。

同时，监管层要求坚持市场化，发挥市场配置资源的决定性作用，少数不得不破产的“僵尸企业”按照市场化原则平稳处置。坚持以人为本，积极探索多渠道分流安置人员，通过集团内部培训转岗、组织对外劳务输出、自主创业等安置富余职工，尽可能做到“转岗不下岗、转业不失业”。

在王绛看来，下一步，800户企业的处置难点主要是地方企业，尤其是地方财政吃紧，不能及时处置遗留问题。

经济观察报记者获悉，这一轮“处僵治困”的重点督办行业，主要包括钢铁、煤炭、有色金属、建材、船舶、炼化等。

其中，中国宝武钢铁集团有限公司（以下简称“中国宝武”）按照“企业不消灭亏损，就消灭亏损企业”的原则，持续就扭亏增盈和治僵脱困工作发力，2017年，亏损子公司户数同比下降61户，累计完成33户僵尸和特困企业的处置，累计压减、关闭和处置180户低效和不符合产业发展方向的法人。

2018年下半年，中国宝武将继续做好国资委重点关注和督办的几大特困企业的脱困工作，压减30%的参股企业。

聂辉华认为，目前，僵尸企业破产清算仍存在诸多阻梗，多个部门之间存在一定的利益协调困难。比如，某个僵尸企业扭亏无望，应该注销。税务局要求注销前缴清所有税款，人社部门可能要求妥善安排下岗人员并且要求代缴、续交社保，国企还涉及土地和房产归属问题，担保企业可能也要承担相应责任。在这种复杂的情况下，法院不敢贸然判定破产，地方政府也会施加各种压力。因此，僵尸企业的处置需要有部门统筹，让地方因地制宜，逐步推进。

有效路径

截至目前，各大央企内部的“处僵治困”工作，成绩究竟如何？

依旧以中粮集团为例，经济观察报记者了解到，其下属僵尸特困企业盈利能力明显提升：2017年整实现扭亏为盈，2018年上半年继续保持盈利。

其中，中粮集团广西公司的处置思路是“优化经营模式、提高生产效益、狠抓成本费用管控”等，2017年该企业已经实现扭亏为盈，较2015年增利1.9亿元，基本步入平稳健康有序发展，“处僵治困”工作取得显著成效。

据悉，中粮集团广西中粮生物质能源有限公司以非粮木薯为原料生产燃料乙醇。2015年，受原油价格断崖式下跌的冲击，燃料乙醇主副产品价格大幅下挫，公司亏损1.8亿元。

为了细化目标任务、该企业专门就采购和销售环节重点监控，并推行差异化发展。在食用酒精销售方面，向医药、精细化工、食品等用量小、价格高的高附加值行业发展，延伸服务流程、提高服务质量，精耕细作区域市场，实现终端客户开发占比由6%提高到30%以上。

中粮集团相关人士举例说：“中粮集团广西公司正对粉碎系统进行升级改造，研究制定玉米、水稻生产工艺路线，实现多种原料无差别投料，做到投料不停机，提升装置利用效率，优化辅助流程。目前该企业主要消耗指标降低，维修费用也在下降。”

从招商局集团的情况看，2016-2017年，该集团通过清算注销、债务重组、强化管理提升等措施完成了招商燃气、武汉轮船、华南液化气、江西储运4户企业的治理工作；在稳定的前提下，妥善分流安置六户僵尸特困企业冗员1205人，人工成本下降九千多万元。通过开展处僵治困工作，2017年比治理前年亏损额减少2.8亿元。

数据统计显示，招商局集团已经清理了232户非实体企业和74户特殊目的公司（SPV），占全部已压减企业的61.1%；并处理了110户利润总额小于100万元的微利企业，推动资源向资本回报更高的领域集中。

2018年下半年，僵尸企业处置依旧是招商局的重点工作内容之一。招商局内部人士表示，该集团正力争排除各种困难，以期达到年底前全面完成处僵治困任务的目标。

招商局内部人士说：“截至2018年4月份，从事造船业的青山船厂经过两年多的治理，克服种种困难，化解经营风险，将损失降到最小，实现平稳退出造船业，淘汰了150万载重吨的造船产能，总体债务也比2015年下降了27亿元。”

同时，招商局旗下的新疆外运正在推进危房改造，力争妥善处理职工稳定和安居问题。

除去中粮集团和招商局集团，截至目前，中国石油也累计处置了亏损企业172户，资不抵债企业70户，无业务或无收入企业179户，占全部已压减企业的79%，历史包袱大大减轻，财务状况明显改善。

再以中国中铁为例，该企业要求营业收入小于20亿元的综合型工程公司和营业收入小于15亿元的专业型工程公司原则上必须重组整合，试图改变长期以来形成的工程类子企业规模小、数量多、资源分散的局面。

中航工业则压减了37家僵尸特困企业，其中21户通过破产清算、关闭撤销或兼并重组的方式进行了处理，其余12家厂办物业公司和5家厂办医院结合“三供一业”移交工作进行了让渡。

对于企业“处僵治困”的有效路径，聂辉华举例道：“我们还看过一家起死回生的钢铁僵尸企业，它是将国企资产租赁给管理团队，转型为民营企业，又碰上了去产能的大环境，很快就扭亏为盈了。这可以说是一种特殊的混合所有制形式吧。”

新政待出

为了推进“处僵治困”的顺利攻坚，专门针对中央企业特困企业专项治理的补助资金管理办法，即将出台。

王绛认为，2018年下半年，为了能处理好改革、发展、稳定的关系，做好国企改革“处僵治困”的工作，相关政策需要加快推进出台，才能加大有序进退力度，结合当前去杠杆工作，从根本上解决国企历史遗留问题。

聂辉华表示，财政的补贴主要是补给人，就是下岗工人，另外有一些补给企业，主要是转型升级。需要补多少，这取决于企业的困难和救助目标。

不过，在没有确定的下岗人数、救助目标时，尚且无法估算要补助多少钱。但不管怎样，不能用政府兜底的方式来处置僵尸国企，这会进一步恶化软预算约束问题，从而导致新的僵尸企业。

他说：“我还是坚持，处置僵尸企业应该以市场为主导，政府的作用主要是协调。”

除去专门针对中央企业特困企业专项治理的补助资金管理办法，按照《工作要点》的要求，下一步将完善“僵尸企业”的整体债务处置政策体系。

聂辉华表示，目前中央层面并没有统一的处置僵尸企业的文件。他对经济观察报梳理道，就目前来看，中央有关部门和地方政府关于处置僵尸企业的政策可以概括为以下几个方面：（1）总体原则都是分类处置、规范程序。一般将僵尸企业进一步分为有市场前景的（能救活的）、没市场前景的（没法救活的）以及不符合产业政策或转型升级方向的（政策上不允许的）三类，针对不同类型采取不同手段。（2）针对有市场前景的企业，一般地方政府会给予税收、信贷优惠支持，鼓励转型升级；（3）针对比较困难的企业，一般地方政府鼓励兼并重组；（4）针对没什么希望的企业，地方政府希望破产清算；（5）劳动力安置政策，这是地方政府关注的重点；（6）混合所有制改革，具体可包括引入社会资本、探索员工持股制度。

针对《工作要点》中提及的“综合政策”与“金融政策”，聂辉华认为日后如果出台相应的债转股政策，不会超过目前已有的政策范围，只不过比较强调债转股政策。他说：“换言之，这次五部委联合下发的文件本身并没有提供新的政策工具。”

一家矿业领域央企相关人士透露，从数据上看，2016年，该企业已经完成僵尸和特困企业处置27户，减亏56亿元，不过，在制定完善“处僵治困”的债务方案时，遇到了一些困惑，希望未来监管层能提供更细化的政策指导。

文章来源于 经济观察报（2018年8月11日） ，王雅洁、 夏瑞敏采写。