从管制型国家到治理型国家——以煤矿安全为例

聂辉华（中国人民大学国家发展与战略研究院副院长、经济学院教授）

摘要：在全球治理运动兴起的背景下，本文以煤矿安全为例，分析了中国从管制型国家向治理型国家转变的必要性和条件。本文先描述了中国煤矿生产安全的现状和问题，梳理了关于中国矿难发生原因的五种主要观点：政府监管论、政企合谋论、乡镇煤矿论、安全投入论、工人素质论。根据最近几年的煤矿安全数据和指标，不断强化的行政管制并没有从根本上改变中国煤矿死亡率远高于世界平均水平的本质，也没有从根本上改变每年几千名矿工死亡的悲剧。此外，现有理论也难以解释，产权清晰、设备较好、资金雄厚、工人素质较高的大型国有重点煤矿的百万吨煤死亡率依然远超过美国或印度的事实。为此，必须从管制转向治理，本文分析了这种转型的必要性，以及四个条件：第一，从单纯追求GDP（国内生产总值）到追求GNH（国民幸福指数）。第二，从全能政府到有限政府。第三，从单一统治到共同治理。第四，从“文件治国”到依法治国。最后，本文认为治理思路对于解决食品安全、环境污染和腐败问题同样适用。

关键词：管制 治理 矿难 政府

一、引言：全球治理运动的兴起及启示

19世纪末期，也就是美国建国100周年前后，美国经济高速增长，成为世界主要资本主义国家的领头羊。与此同时，各种社会问题层出不穷：官商勾结、腐败蔓延；食品、药品安全问题突出，假冒伪劣商品盛行；自然环境污染严重；垄断企业破坏市场竞争（张国庆，2013）。20世纪初（即美国“进步时代”），美国的联邦政府和州政府全面加强了对商业活动的社会管制，通过《州际贸易法》等法律，从此政府监管机构逐步取代法律诉讼，成为解决市场竞争、食品药品安全以及垄断定价等问题的主要途径。此外，政府部门在社会服务、政治选举等方面也出现了超越立法和司法机构的举措，政府规模在逐步扩大。哈佛大学经济学家Glaeser和Shleifer（2003）将这一现象称为“管制型国家的兴起”（the rise of regulatory state）。

事实上，不只是美国，世界各国都在20世纪之后加强了对生产安全和其它社会问题的政府监管。例如，英国颁布了《公共卫生（食品）法》（1907）、《煤矿开采法》（1957）、《污染控制法》（1974）等系列法案。类似的监管法律和机构同样出现在OECD（经济合作与发展组织）（Majone，1994）、拉美国家（Amann and Baer，2003）以及发展中国家（Cook等，2004）。总之，管制型国家的出现已经成为21世纪90年代之前的一股世界潮流。

20世纪90年代之后，伴随冷战的结束，以及70年代之后两次石油危机的冲击，大部分生产部门和金融部门都进行了深层次的重组，包括企业外迁、就业不稳定和大规模的企业合并。新自由主义认为国家过于臃肿，需要进行更多分权，这导致公共部门和私人部门之间的边界越来越模糊。总之，人们逐步意识到，在国际关系、经济调节与地方政权关系这三方面，国家不再是一切事务的中心（戈丹，2010）。从那时起，治理（governance）的思潮开始涌动。詹姆斯·罗斯诺（James Rosenau）和厄内斯特·赞皮埃尔（Ernest Czempiel）1991年出版的《没有政府角色下的治理》（Governance without Government），以及尚·库伊曼（Jan Kooiman）1993年出版的《现代治理》（Modern Governance）最早提出了“治理”的概念和框架，并推动了治理思潮在西方政治学、经济学和管理学界的流行。

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那么，究竟什么是治理呢？成立于1992年的全球治理委员会（The Commission on Global Governance）在其1995年的报告《我们的全球之家》中，将治理定义为：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。“治理”的英文词根govern源于拉丁文和古希腊文，意为统治。但是，20世纪90年代之后，政治学家和经济学家赋予了其新的含义。根据俞可平（2014）的归纳，治理和统治之间至少有四个方面的区别：第一，主体不同。统治的只能主体是政府，而治理的主体既可以是公共机构，也可以是私人机构，还可以是两者的结合。第二，权力运行的向度不同。统治是运用政治权威，自上而下对公共事务发号施令，而治理是一个上下互动的管理过程，强调通过合作、协商、伙伴关系来管理公共事务。第三，管理的范围不同。统治的范围就是政府管辖的民族国家或地区，有明确的主权边界，而治理的范围既可以是特定国家或地区，也可以是跨越国界的国际领域。第四，权威的来源不同。统治的权威来源于政府的法规命令，即政治合法性，以强制为主，而治理的权威来自于公民的认同和共识，以自愿为主。

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从管制型国家的全球兴起，到治理运动的全球扩展，给我们提供一个重要启示：在新形势下，对于生产安全以及其它社会问题的管理，单纯地依靠政府为主体的行政管制可能并不足够，甚至在某些条件下会适得其反。要达致良治的效果，需要转变思路，从管制型国家转变为治理型国家。下面，本文以煤矿生产安全为例，说明引入治理理念和行动的必要性以及可行性。

二、煤矿安全：现状与原因分析

（一）中国煤矿生产安全现状

中国的煤矿生产安全记录一直非常糟糕。据估计，全世界80%的煤矿死亡都发生在中国（Tu，2007），但中国的煤矿产量大约只占世界的40%。根据中美两国的官方统计，从2000年到2011年，中国每年因煤矿生产安全导致的死亡人数平均为4643人，美国是32人，前者是后者的140多倍（Nie and Zhao，2015）。按百万吨死亡率度量安全状况，21世纪初的美国是0.03，法国是0.29，印度是0.46，南非是0.08，而中国接近于5！可见，即便与发展中国家相比，中国的煤矿生产安全状况也非常严峻（Wang，2006）。

2009年，从山西省开始，中国掀起了一场煤矿整合运动，政府强力推动，将很多中小民营煤矿或乡镇煤矿并入国有重点煤矿或者国有地方煤矿。统计数据确实表明，总体上乡镇煤矿的死亡率明显高于国有煤矿（Nie and Zhao，2015）。事实上，这场以“国进民退”为特征的产业政策，确实导致了中国矿难死亡人数的下降（白重恩等，2011）。然而，规模最大、设备最好的国有重点煤矿的安全状况跟发达国家相比，仍然很差。根据国家安全生产监督管理总局局长王显政披露的数据，2004年国有重点煤矿的百万吨煤死亡率为0.973，国有地方煤矿的死亡率为2.606。尽管相对于21世纪初的情况有较大改善，但是跟美国相比仍然差距较大，而且还不如印度。在局部地区，主管安全的负责人甚至坦承，国有重点煤矿的安全状况还不如乡镇煤矿。可见，仅仅对小煤矿“关停并转”是不够的，国有煤矿自身的情况，甚至整个监督体制都值得反思。用管制型思路来治理生产安全问题，究竟还能走多远？

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四、结论

    中共十八届三中全会把“推进国家治理体系和治理能力现代化”作为改革开放的总目标，这契合了上个世纪90年代以来全球兴起的治理运动潮流。在此背景下，本文认为中国应该从一个管制型国家全面转向一个治理型国家，才能解决当前面临的各类突出的社会问题。本文以煤矿生产安全为例，认为现有研究和现行政策都强调了以政府管制为主的解决思路，但是实际上单纯的、自上而下的政府管制难以从根本上解决中国的煤矿安全问题。因为行政管制更容易导向以GDP为核心的一元化绩效目标，忽视其它重要目标和诉求，并且难以解决信息不对称问题和寻租问题，最终导致官员行为激励扭曲、政企合谋以及煤矿企业缺乏安全投入的稳定预期。为此，本文提出了从管制理念转向治理理念的必要性和四个条件。由于食品安全、环境污染和腐败问题与矿难问题具有相似的制度背景和发生原因，因此本文提出的解决思路同样适用于解决这类社会问题。

本文发表于《教学与研究》，2015年，第7期，引用请注明出处。

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