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聂辉华|如何研究中国的政企关系?

编者荐语:

这是我周日在北大国发院的演讲,感谢当代经济学基金会盛邀。-聂辉华

在“2021当代经济学博士创新项目证书授予仪式暨学术交流会 ”上的主旨发言,文章经作者审阅

谢谢各位,在过去的十年中我可能做了上百场演讲,但是从来没有像今天演讲这样让我感到诚惶诚恐,主要是因为今天有太多的前辈,比如说夏斌老师、杨瑞龙老师、曾湘泉老师和姚洋老师。尤其大家知道杨瑞龙老师是我的博士生导师,我要当着自己博导的面告诉别人怎么做研究,我觉得这完全是班门弄斧、布鼓雷门。不过好在我演讲的主要对象是研究生,告诉研究生一些成功的经验或者失败的教训,所以诸位大佬完全可以忽略我的演讲。

我讲的题目是“如何研究中国的政企关系?”。我先说一下为什么做这个研究。然后说一下我过去这些年研究的框架,我怎么会想到以那样的框架、那样的视角做研究。其实是受一部电影的启发。然后我会谈一下怎么把当初粗糙的框架扩展到动态的更复杂的模型。最后是谈一点在这个领域还有哪些东西值得研究,大家可以共襄盛举。

过去这些年大家印象最深刻的就是中国的高速经济增长,这是谁也不能否认的。一谈到中国的高速增长,或者谈到中国的经济增长模式的时候,最重要的特点是政府对市场或企业的干预,其实就是政企关系问题。我个人认为,研究中国的政企关系,应该是讲好中国故事、把握中国增长模式最重要的密码或者钥匙。总之这是一个非常重要的话题。

这方面我可以展开讲,从三个方面。第一是政企关系是理解中国奇迹的关键。但我想这是一个非常重要的内容。十九大也提出过要着力构建市场机制有效、微观主体有活力、宏观调控有度的经济机制。换句话说,其实中国一直在探索怎么形成一种合理的政企关系,有的时候管得太紧了就放松一点,有的时候太松了就管得紧一点。你会看到这样周期性的调节,一直在探索一种合理的政企关系。第二是中国经济转型的过程可以看成是政企关系不断重构的问题。比如说过去计划经济条件下办好企业只要找市长就可以了,后来我们说我们要搞市场经济了,不用找市长,找市场就可以了。但现在大家发现光找市场不够,还得再找市长,这是一个交织的过程。下一步是不是只找市场,不用找市长了,不好说。第三,从历史来看,良好的政企关系是发展中国家崛起的动力。有一本书写的特别好,《通产省与日本奇迹》,日本其实是花费很长时间的寻找合适政企关系,它又能够树立产业政策,又能够保持竞争,这对我们实行产业政策和赶超都是有借鉴的。

说到这里的时候我要简单说一下,做研究有两种思路,一种是从文献中找问题,一种是从现实中找问题。我本人更倾向于从现实中找问题,我觉得中国有很多很好的问题,像林毅夫教授说的我们是坐在金矿上找金子。但现在很多的经济学者,可能比较习惯于从文献中找问题。所谓的文献找问题就是假如某个文献假设A和B,那我就假设A和C,接着有人说我假设C和D,还有人说我假设ABC,反正总能做出很多文章来。我并不否认两种方法可能是互补的,但是我希望对中国经济感兴趣的人,能够更多的选择第二种从现实中找问题的方法。

现有文献当然不是没有顾及政企关系,比如过去很多政治关联文献。政治关联的文献可能是经济学文献中数量最多的,简直就是浩如烟海。但是只有一个简单的结论,搞关系是有用的。我觉得这不是废话吗?你问任何一个民工都会告诉你这样的结论。当然这样说是不太公平的,也有少数文献发现搞关系未必对企业有帮助,可能会损害企业价值,因为它可能会扭曲资源配置。但是这里起码有几个问题:第一,几乎所有文献都假设政治关联是外生的,或者说有关系和没关系。第二个是政治关联文献很难解释中国经济增长,因为你会发现很多国家都有政治关联,而且政治关联最早就是从研究美国、研究欧洲开始的。

我是怎么想到研究中国的政企关系,而且为什么思路与政治关联不太相同呢?这要从一部电影《盲井》说起,原著是小说《神木》。这里面有一个主人公,是王宝强。讲的故事是说专门有些不法分子去骗这些落单的小年轻,说我带你去打工吧。但是你必须说是我的亲戚,否则人家不让你进。把人带到煤矿,在矿底下把他杀掉。然后出来跟煤主说发生矿难了,死人了,你得赔我钱,赔两到三万。矿主很清楚就是这帮人合伙作案,但是他也不敢声张。因为死了人就要上报,上报闹开了他的煤矿就要关掉,所以他要花几万块钱私了。这就是一种合谋。

在这个过程中你只看到煤炭的生产,但是不知道煤炭生产的技术和成本。而生产技术本身,是好的技术还是坏的技术,是高成本还是低成本,在这方面煤矿和有关部门是可以形成合谋的,但是外面的人不知道。这就是类似于某些方面、某些时代带血GDP的故事。它可以解释为什么一方面有高增长,另一方面有多事故。这里的事故包括安全生产、环境污染、偷税漏税、假冒伪劣、僵尸企业和地方债等现象。

在2004年左右,我和我的硕士同学李金波写了一篇文章《政企合谋与经济发展》,2006年这篇文章发在北大的《经济学季刊》上,为此我要向主编姚洋教授表示致敬。我们提出了一个政企合谋模型。在政绩驱动下,地方政府和企业合谋,选择了不安全、不环保、不卫生、不合法的技术获得了高增长,在此过程中官员升迁了,企业会获得更多的利润,但是可能会带来很多事故。这是十八大之前的中国的高增长和多事并存的现象。

除了那篇文章,我们还写了十几篇文章。蓝色部分是理论研究,就是做模型的,黑色部分是计量。我知道现在绝大多数学生或学者都是只做计量的,不做理论模型。我在美国哈佛大学做博士后的时候我问过,他们说美国人也是95%以上做计量的,说这个没有办法。

我们在《经济学季刊》的文章发表后,很多人觉得政企合谋的故事挺好的,但是并没有人引用它。原因是中国学者如果要用框架或者模型的话,不会用中国人自己的。所以你想让你的东西被人引用,你就得亲自做计量,你必须提供好的指标,必须找到合适的数据。所以我在几年之后,自学了计量经济学,又在《经济研究》上发表了《政企合谋与矿难》这篇计量文章,解决了度量问题。我们找了很多煤矿的数据,找了合谋的指标度量。我们当时度量政企合谋时用了三个变量:主管生产安全的副省长是否本地人,任期是否超过了平均任期,年龄是否超过50岁。在我们发了这些文章之后,很多国内的学者受到了启发,比如说张莉做了土地违法的研究,范子英做了税收合谋,梁平汉做了环境污染,这都是典型的政企合谋现象。另外还有别的群体性事件,比如说拆迁、假冒伪劣、产能过剩、僵尸企业,这些都属于政企合谋的应用范围。这也给研究生一个启发,你要想让自己的研究有影响,必须得“纵向一体化”,理论和计量都要做。

上述政企合谋的研究都有类似的基本框架,这个框架非常简单、好用。中间有三个主体,中央政府、地方政府、企业。中央政府委托地方政府管理企业,所以这是一个三层的委托代理框架,中央政府是委托人,地方政府是监管者,企业是代理人。这里有三个关键假设。第一,企业可以选择安全的生产技术,成本比较高,合法的,也可以选择一种不安全的技术,成本比较低,违法的,可能是污染的、有毒的、打擦边球的。第二,地方政府和企业是信息对称的,但是中央政府不知道。第三,关于效用函数的假设,地方政府只对短期的增长和自己的利益负责,而中央政府才是最终的委托人,所以中央政府关心长远利益。因为地方政府的任期非常短,省长省委书记的任期是3年左右,市长市委书记是2.8年,县长县委书记是3年左右,所以他们不会关注长远利益。我们在这三个假设下得到一个结论,如果地方政府为了财政收益、政治升迁或权力寻租,它会默许、鼓励、怂恿、纵容企业选择不安全、不环保、不合法、低成本的生产技术,与此同时企业得到更多的利润,但可能带来各种事故,这就是政企合谋。中央政府也很聪明,它必须在经济增长和社会稳定之间权衡取舍。如果它认为经济增长比较重要,就会默许一部分的合谋,只要别酿成大的事故就行。在某些时候如果社会稳定比经济增长更重要,比如说春节、两会、国庆,中央政府就会想办法压制合谋。“OPEC蓝”就是这么出现的。为什么每年的春节两会期间矿难死亡人数和矿难次数都显著下降呢?因为地方政府根本就不会让企业生产。但是过完了春节要恢复生产,煤矿的产量、死亡人数、死亡次数就会显著的上升,大家也可以从这个角度来理解中国经济会出现周期性的波动。所以中央政府不是绝对的反对合谋,而是周期性地干预。如果中央政府要干预的话还可以设立一些垂直管理机构,比如煤监局是垂直管理机构,海关、质监、工商,还有银监会,都是属于垂直管理机构。设立垂直管理机构和设立属地管理机构有什么不同呢?垂直管理机构跟本地的经济利益关系不大,所以它会有更好的防范措施,但是它不能从本地的经济增长中得到好处,就缺乏发展经济的激励。因此,环保也不是随便可以放到垂直管理部门的。围绕这些东西我们可以做很多有趣的东西。

我想谈第三个方面,前面我们已经有一个模型了,也做了很多的研究。这些东西并不是特别令人满意,有几个方面的缺陷。第一,虽然关于政企合谋或者政治关联的文献特别多,但是理论贡献很少。我们并没有一个提炼出一个好的,特别深刻的框架。我们只知道搞关系好还是不好,这其实是个实证问题,不是理论问题。第二,对政企关系的刻画相对复杂的现实来说特别苍白。我曾经问一个企业老板,你每天花多少时间跟政府打交道,每天花多少时间跟市场打交道。他说你这个话太没意义了,我有时候喜欢,有时候不喜欢。我没好意思说这是周其仁教授经常问的问题。他的意思就是政企关系非常的复杂,我们看到很多的行业,有的行业跟政府特别紧密,有的不紧密。所以我们如果只用有没有关系,合谋或者合作来说太苍白了,这个维度根本不够刻画复杂的现实。第三个问题,刚才的框架是静态的,但是现实中政企关系是经常变动的。比如说你在企业创立之初,要决定什么时候考虑跟政府建立关系,什么时候加强关系,什么时候终止关系。一个官员调到外地,有些企业跟过去,有些企业不跟过去。政企关系本来就是个动态的东西,是要根据不同的阶段、不同的企业、不同的行业,在不同的政治环境下发生变化,但是我们的模型没有做到这一点。这几年我们写了一些新的模型,也做了一些新的计量。下面我简单地报告一下。

 

我特别喜欢跟大家分享这个图片,这个人是迈克尔-波特,哈佛大学商学院教授,竞争战略创始人。他说,要解释一个理论是否正确,就要看这个理论是否同时适合于政策决策者、经济学者以及企业管理人。如果能做到这点,那才是真正的产学研结合,可惜他本人也难以做到。我们现在都知道,中国要从要素和资本驱动转向创新驱动,这句话的原始出处其实是1990年波特写的书《国家竞争优势》。

接下来,我从两个维度把政企关系初步分为四种类型。第一个维度是看横轴,政府是否参与或者干预企业的微观经营,包括任命企业的领导人,审批重大决策,调整企业的经营范围、管控市场准入等等。不参与是一个极端,参与是一个极端。第二个维度,企业和政府的互动行为是否合法合规,还是违法违规的。我们可以分为四个区间,第一个区间是右上角政企合作.如果政府深度的参与企业的活动,但是双方又是合法合规的,属于政企合作的范围,比如日本70年代到80年代的产业政策,中国的PPP、中国的工业园区都是属于政企合作的范围。右下角属于政企合谋,政府深度参与企业的运作,但是违法违规的,包括前面讲的矿难、环境污染、假冒伪劣、豆腐渣工程、产能过剩、僵尸企业,还有地方债,其实都有很强的政企合谋的痕迹。第三个是政企分治,互不干预。第四个就是政企伤害,政府对企业提前征税,盘剥企业,企业骗取政府的补贴。

大家可能会问,是什么因素决定了不同的政企关系类型呢?我们研究了几个影响因素。第一个是政府能力,主要是征税能力和执法能力。第二个是产业的规模。产业规模主要是代表企业有多强的博弈力量,比如说产业的销售额、雇佣人数、潜在的财政税收。第三个是监督力量,社会、媒体、公众压力。这样的话就形成了政企关系三角形,究竟一个地区或者一个国家会形成什么样的政企关系,主要取决于这三个博弈力量。这个不展开讲了。

前面讲的是静态的东西,我们讲了哪些因素会决定政企关系。但是如果一个好的模型必须是动态的,现有的模型不是动态的,所以我们要把它变成动态的。我先讲两个案例。这个典型案例是共青城的赛龙事件,这个事件大概的意思是共青城急需政绩,找了赛龙公司,让它来这里投资,它是生产手机的。地方政府把土地非常廉价的方式白送给它,还给了几亿资金,这里面的利益输送涉及政企合谋问题。但是后来,摩托摩拉把手机业务卖掉了,赛龙丢失了最大的客户,当地的手机产业就面临萎缩了。政府说你必须把这个钱吐出来,所以地方政府两次抓捕代小权。这又变成了一个政企伤害的故事。出现这个变化的原因就是我前面说的,一个是产业规模发生了变化,这是主要的原因。另外当地是中西部地区,没有监督力量,所以地方政府处于非常强势的地位。最怕的就是很穷,地方政府很强势,产业规模又小。其他的案例像网约车,一开始也是政企合谋。还有后来的温州制鞋业,政企关系都是变化的。

另外一个例子是清华大学社会学系郑路提供的,关于福建晋江和莆田。一开始两个地方都生产假冒伪劣的鞋。但是福建晋江最后“洗白”了,还有自己的自主品牌,从政企合谋的道路走向了政企合作的道路。莆田没有。

现在我们很多年轻人写文章喜欢玩数据。一些人走上了极端,弄1个大数据,做100个回归,挑10个显著的,再编1个性感的故事。我觉得这不是一个好的研究方法。就算是你有很多的数据也希望能有些案例,因为案例非常的直观。最近大家可能看到我在微信公号上的文章《老所长的忧虑》。他说现在很多年轻人写文章,不做调查研究,就没有出过办公室的门。

当然我们也做了大数据的检验,比如最近我们有一个研究。中国有很多的重要的城市荣誉,最重要的是全国文明城市,其次是全国卫生城市。当初一个地方在申请全国卫生城市之前,地方政府肯定是默认企业排污的,因为工业肯定是要制造污染,污染制造的越多经济增长就越快。所以我们发现在“创卫“之前很多地方是跟企业合谋。但是一旦城市政府决定创卫了,就会把很多的企业搬出去或者关掉,地方政府会通过给予企业更多的信贷和补贴,促使企业降低污染排放。因为有了荣誉,所以我开玩笑说是地方政府为了荣誉而竞争,使得地方政府有可能从政企合谋的状态转向政企关系的合作。总之,中国的政府治理工具箱里有很多的工具,荣誉是非常重要的工具,我觉得应该和财政收入、晋升、寻租并列。当然这是一个初步的结果。这是我们的图。在申请创卫之后,污染非常显著的下降了。

如果想做一个好的模型的话,我们不能太中国化。我在之前的一个访谈里面也提到了。中国的学者要把自己的文章发在国际好的期刊上,一定不能太中国化,比如我们不太关心越南养了多少猪一样。我经常会问一个问题,既然中国很多地方产权保护不好,法治不健全,可是为什么那么多人到中国来投资呢?我觉得这是产权理论不是特别容易回答的问题,但是它非常根本。我觉得很多企业其实都是先通过跟地方政府建立合谋,形成相互制衡的关系,然后在法治不断完善的地方再慢慢转为政企合作。第二个观点,大家知道其实全世界范围内增长和腐败之间并没有一一对应的关系,怎么理解腐败和增长的关系呢?我觉得比较简单的方法,看腐败的类型,如果是政企合谋型腐败,有可能带来经济增长;但如果是政企伤害型腐败,就不会带来经济增长。

此外,这个图可以揭示不同的国家在什么地方处于不同的政企关系。我自己有个观点,不同的国家在不同的发展阶段可能存在中最优的政企关系,并不是存在一种普世的政企关系。我不认为中国应该像英美国家一样,要保持距离型的政企关系。也不能像东南亚国家那样搞政企合谋和政企伤害,我觉得我们现阶段的最优政企关系应该是日本在七八十年代那种政企合作的关系,但是这个合作是在法治、可监督的范围内。

 最后我想跟大家简单讨论一下,未来我们有很多值得研究的议题。第一个就是如何在主流经济学框架下研究政府和企业的关系。西方人觉得政府就是守夜人,我说这样的话无法解释很多国家的增长,也不符合事实。中国增长这么快,你总要想明白做对了什么。这方面还需要更多的学者来做。第二个是怎么从政企关系的角度好中国故事,政企关系是最重要的角度。但是由于不可描述的原因,我们在这个方面已经很难发中文文章了。第三个是从宏观角度,是否存在一种适应不同发展阶段的最优的政企关系,我认为是存在的。但是它是怎么决定的,值得探讨。第四个从微观角度,每一个企业都面临这样的问题,动态的调整政企关系,什么时候跟政府建立关系,什么时候终止关系。如果我们不能做很多理论化的研究,至少可以做一些有趣的案例研究。在这方面,我们要像前辈们学习。早年,杨瑞龙教授他们在天则所撰写了很多精彩的制度变迁案例,值得我们今天的期刊借鉴。第五个是如何评估2013年以来的“放管服”改革,这是这届政府做的特别重要的工作,但是我们没有特别好的理论研究。最后一个问题,中国能够形成今天的政企合谋并不是一蹴而就的,而是有很远的历史渊源。历史是怎么演进的,或者在过程中我们能够吸取什么样的教训,这是非常值得研究的话题。

我今天讲的东西,如果研究生感兴趣可以看我过去的几篇文章,它们包括:《从政企合谋到政企合作——一个初步的动态政企关系分析框架》《如何创作经济学论文?》《如何成为一名一流的经济学博士生?》。此外,今天的内容仅供参考,请勿随意模仿,因为这可能会影响你的职业生涯。谢谢各位。

 



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