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重塑公务员队伍激励体系迫在眉睫

【核心观点】在中央地方关系、社会主要矛盾、国内外环境都发生变化的背景下,公务员队伍激励扭曲或者激励不兼容的现象亟待解决,激励体系亟需变革。
十八大以来,在行政化的高压督导模式使得基层执行力度空前加强、政绩考核开始呈现明显的多元化以及地方财力在支出刚性下已显不足的背景下,公务员群体的激励出现了一些扭曲,出现了懒政和怠政、形式主义和官僚主义,教条主义,刁难和腐败,人才流失等现象。因此,有必要对公务员队伍的激励体系进行改革,以适应新形势下的工作需要。
 
要改革公务员激励体系,首先需要了解已有的公务员激励体系及其问题。据专家统计,中国大约有717万公务员,其中60%在县以下基层单位工作,76.7%是乡科级及以下人员(何宪,2016)。粗略地说,在基层单位,99%的公务员属于副处级以下,90%的公务员属于副科级以下。因此,我们决不能忽略广大普通公务员的激励问题。对于公务员来说,最主要的激励就是两样:工资和升迁。
 
当前公务员工资制度存在如下问题。
 
第一,职务所占比重过大,而职务作为一种激励工具非常有限。目前的工资制度基本上可以概括为:职务决定级别,级别决定工资。与职务捆绑的工资部分大约占七成。然而,在任何一个单位,领导职务的数量是天然有限的,即便加上非领导职务,职数也是有限的。此外,虽然公务员的行政级别从低到高分为十级,但是,对于乡镇公务员而言,绝大多数人止步于副科级;对于县市公务员而言,绝大多数人止步于副处级;对于部委公务员而言,绝大多数人止步于副厅级。这意味着,过于依赖职务或行政级别会导致公务员的激励空间非常有限。
 
第二,公务员工资的相对水平不高。公务员群体大部分是精英人士,他们的预期收入目标是与他们同等优秀的商业精英或知识精英。但是,目前前者与后者的收入尚存在一些差距。于东阳、苏少之(2014)比较了公务员工资在全部19个行业中的相对位置。1992-2001 年,公务员平均工资在16个行业中开始排名中后,后来位次有所提升;2002-2012年,公务员平均工资在19个行业中位居中游,并在2007年达到历史高位第8位之后,持续下滑,2012年退居第13位,仅排在建筑、服务、住宿餐饮、农、林、牧、渔等行业之前。可见,公务员平均工资在社会上的地位与该群体的预期目标并不对等。
 
第三,公务员工资水平缺乏正常的调整机制。当前公务员工资的调整都是非周期性的,或者是短期的,缺乏一个跟市场工资水平或物价水平挂钩的科学调整机制。
 
而在晋升制度方面也存在诸多问题。第一,如前所述,大部分公务员的升迁空间有限。第二,公务员升迁并不存在明显的规律或稳定的预期,这导致公务员难以进行长期的人力资本投资,并且可能会滥用权力或者腐败。第三,任期回避制度虽然可以减少合谋现象,但是也不可避免地造成了一些短视行为或机会主义行为。第四,相对于部委公务员,基层公务员升迁更慢,工作压力更大,这会导致人才错配。
 
在中央地方关系、社会主要矛盾、国内外环境都发生变化的背景下,公务员队伍激励扭曲或者激励不兼容的现象愈发严重,激励体系亟需变革。对此,笔者有五点建议。
 
第一,在央地关系方面,继续推进放权,发挥地方积极性。中国自1978年以来的改革开放之所以取得了世界瞩目的成效,其中非常重要的一条经验就是允许各地“大胆地试,大胆地创”,即发挥地方的改革积极性和主动性。无论是农村家庭联产承包责任制还是城市国有企业改革,无论是乡镇企业还是经济开发区,都是基层的自我创新和自我革命,经由自下而上的过程传到中央,由中央认可并在全国各地推广。十八大以来,中央政府力推“放管服”,大力促进了各地创新创业,明显改善了营商环境。无论是基于早期经验还是当下经验,下一步的改革都应该继续坚持以放权为主的大方向,这一点应该由中央从顶层设计上明确。当然,在一些涉及地区协调和外部性的领域,例如环保、安全生产和纪检监察,可以实行适度的中央集权(或垂直管理)。
 
第二,建立法治化、与市场接轨的薪酬激励机制。行政化的高压督导模式固然可以在短期内提高地方政府以及公务员群体的执行力,但这毕竟是“外力”,并不具有可持续性。可持续的方向是建立内生的激励体系,变“外力”为“内力”,变“要我干事”为“我要干事”。要做到这点,可以在以下几个方面进行改革:(1)进一步推广职务与职级并重的公务员工资制度改革,将实行范围从目前的县级扩大到地市级,从而适度减弱公务员工资水平对职务的依赖性。(2)适当提高公务员工资的绝对水平,确保公务员群体的工资水平在全社会中处于中等偏上位置。(3)建立公务员工资水平的常态调整机制,将工资水平与市场工资水平挂钩。这一点可以参考新加坡,选择一个特定的市场化群体的工资样本,按照一定的比例并考虑通货膨胀的因素来定期调整公务员的工资水平。(4)改革国企领导人的身份和薪酬体系,取消保留行政级别前提下的限薪办法。目前,国企负责人均有相应的行政级别,同时薪酬受到限制。这一方面不利于国企发挥市场属性,另一方面又不利于发挥国企领导人的积极性。建议市场化、竞争性国企保留极少数行政干部岗位,其薪酬可略高于同级别的政府公务员,其余高级管理人员的报酬逐步与市场接轨。行政垄断性国企要明确其非市场化定位,采取“特殊企业”的方式单独立法管理。总而言之,公务员薪酬体系要做到“开正门、堵后门、关旁门”。
 
第三,以法治原则界定政府与市场的边界。一方面要对公务员群体的积极性进行鼓励,防止“不作为”;另一方面又要防止公务员群体滥用权力,防止“乱作为”。“有为”靠激励,“乱为”要监督。要让政府发挥“帮助之手”,杜绝“掠夺之手”,关键是将权力约束在法治的框架内,并且加强群众监督。核心问题是,以法治原则界定政府和市场的边界。比如,要明确“使市场在资源配置中起决定性作用”与“更好发挥政府作用”的主从关系,避免逻辑混乱和地方政府官员的机会主义行为。再如,进一步完善市场“负面清单”制度,所有涉及经济管制的部门都应该公布“负面清单”,从而扩大对民企和外企的准入机会。
 
第四、绩效考核要突出重点,综合评估,慎用“一票否决”。目前对地方政府或公务员的考核是加分项和否决项结合的方式,否决项中又以“一票否决”较为常见。当前要警惕“一票否决”机制的滥用,因为它会导致激励扭曲。如果把很多常规性考核项目变成“一票否决”选项,必然导致公务员走向极端的风险规避,即做事只求不出错,而不顾总体效益。每增加一项“一票否决”的选项,就会增加一份当事人的风险或不确定性。此外,在设计考核体系时,应借鉴当代行为经济学的前沿成果,要考虑到成功和失败的对称性,防止成功时轻奖励而失败时重惩罚,这也会加剧当事人的风险规避态度并催生“懒政”现象(泰勒,2009)。举例来说,一个银行信贷员成功收回贷款1000万元,只奖励5000元,但是一旦出现100万元坏账,就会受到降职或撤职处分,这就不是一种科学的考核机制。科学的考核机制,应该是对信贷员一个周期(比如一年)内所有业务进行综合评估,在重点工作没有失误的情况下,允许奖励和惩罚相互抵消。
 
第五、容错机制要确立有限责任、精准问责的科学理念。改革是一个试错的过程。既然是试错,就难免犯错。因此,要鼓励地方政府及其广大公务员勇于改革、善于创新、敢于试错,就必须建立科学的容错纠错机制。首先,要改变管理理念,应当承认地方政府或单位的主要负责人是承担“有限责任”而非“无限责任”。既然我们承认部门或领导人的“权力清单”,即认可“权力是有限的”,那么就应该认可“责任是有限的”。在有限责任框架内,不同职务、不同级别的官员或普通公务员应当各负其责,不应该要求主要负责人对本地区或本单位的事务负有无限责任或完全责任,这违背了激励相容原理。其次,在发生事故时,应该根据事故原因确定责任,而不能完全根据事故的严重性后果来确定责任。目前对生产安全事故责任的认定,很大程度上与事故后果挂钩。 但是,从预防事故发生的角度讲,应该强调事前的责任边界,而且事故的后果并不完全受管理者本人控制。最后要建立“改革者上”的官场清风。正如在2016年召开的中央深改组第二十五次会议上,习近平总书记指出的,落实改革工作,应继续鼓励基层创新,形成改革者上、不改革者下的用人导向。
 
 本文作者聂辉华是中国人民大学经济学院教授、国发院常务副院长,文章仅代表个人观点。
 
本文来自“界面新闻”,2018年11月30日,转载请联系界面新闻。
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