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痛割权力之肉,营商环境才能好起来

文丨聂辉华  张雨潇
栽上梧桐树,引来金凤凰。发展环境营造好了,经济社会持续健康发展就会自然推进。
“当初有人担心,‘放管服’改革见效慢,甚至是隔靴搔痒,以此来应对经济下行压力能否及时、管用?实际上这是从政府与市场关系的关键环节入手,是触利益、动格局的改革,就工作而言,看似是‘小切口’,实则‘大成效’。”
 
李克强6月28日在全国深化“放管服”改革转变政府职能电视电话会议上表示,“放管服”改革取得了超出预期的成效。“几年来,我国营商便利度在全球排名大幅跃升,利用外资规模稳居世界前列,培育了国际竞争新优势。”
 
营商环境主要指一个国家或地区中与开办企业和运营企业有关的管制政策,包括法律法规和行政措施。好的营商环境就是政府能够减少企业的开办成本,降低企业的运营成本,最终实现有效监管。从这个角度讲,好的营商环境就是要降低企业面临的制度性交易成本。
 
总理在讲话中指出:“加快构建具有中国特色的营商环境评价体系,包括引入第三方评估,今年年底前开展这项试点。”
 
在国际上,经合组织(OECD)、经济学人信息部(EIU)、瑞士国际管理发展学院(IMD)等都发布国别营商环境排行榜。但最负盛名的当属世界银行的《营商环境报告》(Doing Business)。从2003年始,世行每年发布报告,对各国中小企业在开办企业和运营企业方面的监管环境进行比较。报告所覆盖的范围从首份报告的133个经济体、5项一级指标扩展到2018年报告中的190个经济体、11项一级指标。
 
2018年报告的11项一级指标包括企业的建立(开办企业、办理施工许可、获得电力)、经营(产权登记、获得信贷、保护少数投资者、纳税、跨境贸易、执行合同、劳动力市场监管)和关闭(办理破产),涵盖企业生命历程的重要节点。每个一级指标中,包括处理该项活动所需的手续、时间、成本及其他具体评估该项活动难易程度的多项二级指标。相应二级指标的平均数构成一级指标的得分。再将11个一级指标进行平均,就得到报告中的核心指标——营商便利度(Ease of Doing Business)。
 
营商便利度的排名构成了年度的营商环境排行榜,这也是历年《营商环境报告》中最受关注的部分。
 
世行报告并非完美无缺:它未衡量所有影响一个经济体商业环境或国家竞争力的政策和制度,例如宏观经济稳定、金融系统发展、市场规模、贿赂或腐败的影响以及基础设施。报告在调查时使用标准化的案例对受访者进行调查,且只关注最大的商业城市(包括大国的第二大商业城市)和正式部门。这种调查方法的好处是可保证数据在国家之间的可比性、降低数据搜集的成本,但难以保证数据覆盖的范围及数据的代表性。2018年2月,中国人民大学国家发展与战略研究院发布《中国城市政商关系排行榜(2017)》,从“亲”、“清”两个方面,考虑了中国285个城市的基础设施、金融发展、财政透明度、清廉程度等重要指标,很大程度上弥补了世行报告在中国的不足。
 
为进一步了解中国营商环境的更多内容,我们绘制中国营商环境的一级指标排名(图1),度量了开办企业、获得电力、执行合同、办理破产等多个方面的便利程度。图表显示,2014年之后,中国在多个一级指标的表现上展示进步趋势,排名明显上升。
 
 
近年的《营商环境报告》多次提到中国为改善营商环境所做出的努力和成就。例如,中国的简政放权改革使得开办企业变得更加容易;中国简化了税务流程,使得企业纳税变得更加容易。
 
然而,中国在产权登记、保护少数投资者、跨境贸易等方面的便利程度排名有所下降,说明在这些领域的改革进程落后于其他国家。
 
总理指出:一些政府部门仍然管了很多不该管的事,企业投资经营和群众创业创新仍然深受显性或隐性准入壁垒之苦、行政许可和变相审批之累。监管不到位和监管乱作为并存,假冒伪劣、坑蒙拐骗、侵犯知识产权等问题还比较多,公平竞争、优胜劣汰的市场环境尚未完全形成。公共服务存在不少薄弱环节,一些部门和单位办事手续繁琐、随意性大,群众和企业不满意。
 
因此,政府应进一步深化“放管服”改革,绝不能浅尝辄止甚至是半途而废。
 
在“放管服”改革中,有一些改革的短板在世行的营商环境报告中凸显了,主要是产权登记、保护少数投资者以及跨境贸易等方面的举措仍比较滞后,应作为下一步改善营商环境的重点环节进行突破。
 
还应加强事后监管,切忌顾此失彼。正如总理一再强调的:“如果说放权是割肉,检验的是政府自我革命的勇气,那么监管要创新,考验的是各级政府的智慧和能力。在放权的同时,事中事后监管这一手必须硬起来。”
 
当前的改革重点是减少事前审批,但减少审批不等于放松监管。该政府监管的事情,必须由政府来承担,不能放任不管。举例来说,办企业更容易了,但造假应该更难了,否则非系统性的改革可能于事无补。
 
改善营商环境不能只做“减法”,更要做好“加法”。“加法”主要是加强监管和提供服务,核心和难点是保护企业的各项合法权益,例如公平交易、合理定价、平等竞争和市场进入的权利。
 
各级政府须尊重经济规律,按市场规律办事;须知市场自身也有调节功能,不能总认为自己比市场高明,不能动辄越俎代庖、用行政权力干预市场,否则只会南辕北辙。
 
各地营商环境是否有所优化、群众办事是否更加便利、发展环境是否改善,最终要由企业和群众来点评,企业和群众满意才是“硬道理”。
 
(本文发表于凤凰网“政能亮”栏目,2018年7月18日。聂辉华系中国人民大学国家发展与战略研究院常务副院长、经济学院教授;张雨潇系中国人民大学国家发展与战略研究院研究员。)
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