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行政级别如何影响城市发展?

“研究中国的城市化和城市生产效率,不能忽视中国行政等级体系下的城市级别。”中国人民大学国发院研究员江艇表示,城市行政级别可能是比传统上认为的地理区位、基础设施、 投资激励、人才吸引、创业环境、教育环境等导致城市集聚的有利因素之外更为根本的因素。
 
“一个城市可以凭借更高的行政级别吸引更多的资源,营造更好的经济发展环境,其中存在正反馈效应。行政级别正是推手。”江艇认为,行政级别才是理解城市发展的钥匙。
 
近日,中国人民大学国发院组织专题讲座研讨,江艇报告了与清华大学孙鲲鹏、人大国发院副院长聂辉华共同完成的一份研究成果。
 
结合1998-2007年中国制造业企业的微观数据和省市两级宏观数据,研究发现,行政级别越高的城市,制造业企业全要素生产率(TFP)的平均水平越高,但城市级别对TFP的正面影响主要体现在国有企业和外资及港澳台企业。同时,行政级别越高的城市,制造业产业结构越倾向于全面均衡发展,而这一效应主要通过国有企业推动。
 
研究强调,行政级别和价格一样,都是配置资源的手段,尤其对中国这样市场经济还不完善的国家来说,行政手段可能成为市场机制的有益补充,但是由于行政配置和资源配置有不同的配置模式,可能带来效率的扭曲。
 
中国城市的政治级别一般分为直辖市、副省级城市、非副省级省会城市和普通地级市。直辖市归中央管辖,市委书记往往由中央政治局委员担任,市长为正省部级,政治级别最高,省会城市是一省的行政中心,市委书记往往由副省级的省委常委担任,级别高于普通地级市。副省级城市着重强调城市的政治级别。副省级城市的市委书记、市人大常委会主任、市长、市政协主席列入中央管理的干部职务名称表。
 
江艇发现,副省级城市能够带来的资源配置便利主要体现在:
 
第一,官员行政级别提升带来更大的晋升激励,调动了官员的积极性和政府的行政效率。
 
第二,享有部分省级经济社会管理权限,具备与中央部委直接沟通的渠道。地方长官更高的行政级别有助于为城市争取更多来自中央政府的政策便利和战略资源。
 
第三,在招商引资方面具有更大的审批自主权,能够降低企业面临的审批风险,更有助于投资落地。地方长官更高的行政级别增加了与大型国企,尤其是副省部级骨干央企的合作机会。
 
第四,往往成为中央政府区域发展战略的着力点,并被赋予带动整个区域发展的特殊定位。
 
而省会城市的资源配置便利主要体现在:
 
第一,省级政府下属部门主官普遍为正厅级,在争取省级政府部门的政策支持时,省会城市一把手更高的政治级别带来更大的竞争优势。
 
第二,经济发展过程中,如投资立项、税收优惠、土地征用等众多事项均需要省级政府部门审批,更接近省级政府部门驻地能够减少企业的审批成本,这增加了省会城市对企业投资的吸引力。
 
第三,省会城市作为一省的门户城市,往往承担着一省吸引资金、技术、高层次人才等高端要素的期望,在市政建设、基础设施等方面倾全省之力集中投入。
 
第四,在地方产业规划中起示范带头作用,优先获得资金配套,通过省级统筹与其他城市错位优先发展。
 
在评论环节,聂辉华表示,中国的城市有别于西方自发形成的过程,不会完全遵循经济规律,而是受到行政权力的影响。资源围绕权力集中,离权力越近的城市发展可能更快。如果权力影响资源配置从而影响城市发展,那么一个地方拥有足够的权力就可以很快发展起来。
 
基于上述原因,聂辉华反对在现在的情况下放开大城市的人口控制。“这并不是反对人口的自由迁徙,实际上经济学者一向主张资源自由流动。但目前中国的城市存在行政扭曲,是行政权力主导了资源分配和城市发展。如果不先分解权力,单纯地放开人口管制可能会更糟糕。”
 
(文章发表于财新网,记者周东旭)
 
参考文献:
江艇、孙鲲鹏、聂辉华,2017,《城市级别、全要素生产率和资源错配》,中国人民大学经济学院工作论文
 
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