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清理僵尸企业需要市场和行政两种手段

当前中国宏观经济调控的主要抓手就是供给侧结构性改革,而供给侧改革的首要任务就是“去产能”,即减少过剩的产能,包括清理“僵尸企业”。所谓僵尸企业,就是那些没有盈利希望,仅仅依靠政府补贴或银行贷款而苟延残喘的低效率企业。在必须减少过剩产能这个问题上,大家没有什么争议。但是,在如何减少过剩产能以及如何处置僵尸企业这个问题上,目前还存在争议或疑惑。有人认为,既然产能过剩是一种市场现象,而十八届三中全会又强调了“让市场在资源配置过程中起决定性作用”,那么就应该让市场来淘汰过剩产能,政府没有必要干预。然而,事情并非如此简单。僵尸企业的产生本来就不是纯粹市场经济的结果,而是掺杂了政府干预的结果,因此处置僵尸企业必须借助市场和政府“两只手”。
 
在一个纯粹的市场经济中,不会出现僵尸企业。市场经济的核心法则是供求决定价格,即供过于求会导致价格下降,而供不应求则导致价格上升。因此,如果企业的供给持续超过市场需求,产品就无人购买,企业就会破产。这样,僵尸企业就无立足之地。在转型时期的中国,之所以存在僵尸企业,就是因为市场的价格出清机制还受到政府或银行干预。一家企业本来盈利无望,但是如果破产倒闭,就会给地方政府带来失业和维稳压力,会给银行增加不良资产比例。在这种情况下,地方政府就会给这家企业提供各种补贴或救助,包括与银行合作,给企业提供低于正常利息率的贷款。因此,大量僵尸企业的出现,某种程度上是地方政府和企业、银行进行“政企合谋”的结果。
 
因此,在清理僵尸的过程中,如果完全依靠各个地方政府和企业按照“自觉自愿”的原则进行,或者“让时间来证明一切”,就会出现以下两个比较严重的问题。
 
首先,这会导致地方政府之间陷入去产能的“囚徒困境”。给定某个行业的总需求不变,就存在一个最优的总供给量。此时,行业内所有地区的企业在产能上就处于一个零和博弈。如果别的企业少生产一些,本企业就可以多生产一些;如果别的地区都在去产能,本地区就可以增加一些产能。因此,如果没有任何宏观调控压力,每个地区和企业都希望别人努力去产能,然后自己“坐山观虎斗”,甚至悄悄地增加产能,从而增加产出和利润。这样,去产能最终就会变成一种囚徒困境:每个地区和企业都只考虑自己的利益,每个企业都不想去产能,反而可能扩大产能,最终导致更严重的产能过剩。
 
其次,这会导致地方政府和企业的机会主义行为。在一些行业,譬如钢铁、煤炭业,产能波动存在明显的周期性。很多地方政府和企业之所以不愿意去产能,就是因为心存侥幸。如果这次保存了产能(同时竞争对手减少了产能),那么熬过了这次周期性调整,等到行情好的时候就可以占领更多市场和获得更多回报。我们僵尸企业课题组使用1998-2013年的中国工业企业数据库,通过计量经济学分析,确实发现价格指数与僵尸企业比例是负相关的。地方政府和企业的这种机会主义行为,会阻碍去产能的进程和效果。
 
综上所述,在经济转型时期,僵尸企业的产生具有复杂的政治经济背景,因此处置僵尸企业必须以市场手段为基础,辅之以必要的行政手段。具体来说,可以从四个方面入手。
 
第一,政府和企业通力合作,对过剩产能进行摸底。去产能不是去掉所有产能,而是去掉过剩的产能,留下和市场均衡相等的有效产能。一种有效的产业政策,首先要求政府和企业合作,对所有行业的有效产能进行推测,并估算出每个行业的过剩产能。这是从宏观上推进去产能政策的有效前提和决策基础。如果没有调查研究,“一刀切”地让所有行业或所有地区执行一个统一的去产能任务,比如每个地区的煤炭行业都减少25%的产能,这是一种脱离实际的官僚主义做法,要不得。
 
第二,各省公开一个去产能的任务表。在政企互动、充分调研的基础上,中央和各省根据具体情况,协商一个去产能的任务表,规定在什么行业什么时候实现多少去产能的目标,并且由中央统一公布。这种公开承诺的做法可以有效地遏制地方的机会主义行为,防止侥幸心理,也表明中央对全国各地一视同仁,不偏不倚,有助于增强中央政府宏观调控的权威性和公正性。
 
第三,对僵尸企业分类处置。造成僵尸企业的原因有很多,有周期性的外部需求冲击,也有地方的政企合谋,还有地区之间的恶性竞争以及银行的软预算约束。不同的原因造成的僵尸企业类型也不同,因此必须分类处置。有的僵尸企业还有部分优质资产,可以被收购重组;有的僵尸企业虽然经济效率很低,但是技术水平较高,可以与优秀企业合并;有的僵尸企业完全没有盈利的希望,应该尽快破产清算。地方政府应该尽量推动僵尸企业采取市场化的方式来分类处置。政府可以在必要时为市场化的兼并重组提供一次性的补贴,但绝不能采取“拉郎配”的方式,强行让大企业兼并小企业,或者让高效率企业收购低效率企业,这样可能会导致下一次的产能过剩。
 
第四,逐步规范各类补贴和优惠贷款。政府和银行的软预算约束是导致僵尸企业产生的直接原因,因此清理僵尸企业最终必须落实在硬化政府和银行的预算约束上。目前从中央到地方,从部委到政府,各类行政补贴名目繁多,甚至出现重复补贴和反向补贴,这不仅浪费了宝贵的财政资源,而且容易滋生腐败,也是导致产能过剩和僵尸企业的重要原因。因此应该由中央出面,对所有的政府补贴进行一次大清理。银行的优惠贷款也需要规范,防止违反财务纪律和经济原则的“照顾”,防止银行和企业之间进行违规的利益输送。
 
本文发表于《社会科学报》,2016年8月31日,总第1524期2版,原文
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