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马亮:省级绩效目标的设置受三大因素影响

中央经济工作会议刚刚结束,此次会议部署了明年经济社会发展的重点工作。此次会议不仅主导了我国2016年的经济发展方向,还将成为2016年各省经济目标设定的基础。那么,究竟中国省级政府的绩效目标设定受哪些因素的影响?在制定绩效目标过程中,省级政府如何与中央政府互动?绩效设置目标与领导人个人特征有关系吗?12月15日,中国人民大学国家发展与战略研究院反腐败与新政治经济学研究中心(NADS-NPE)主办的主题研讨会给出了答案。

此次研讨会以“中国省级政府绩效目标的设定”为主题,由人大国发院副院长、反腐败与新政治经济学研究中心(NADS-NPE)主任聂辉华教授主持,人大国发院研究员、公共管理学院副教授马亮主讲。下面是马亮老师的主要演讲内容。
 
一、经济增长目标主要看年底的中央经济工作会议

无论是个人还是集体目标的设置都十分重要,其无处不在,与我们的生活息息相关。在政府组织和管理中目标的设置同样重要,如2000年设置的联合国千年发展目标、美国联邦政府的目标设置以及英国急诊室等候时间的目标设置等。政府目标的设置与一般个体目标的设定差别很大,政府的目标很多,而且一般都较为模糊,比如进一步推进社会公平、进一步促进中小企业发展等此类的目标,里面都有很多问题值得深入探讨。

而在我国研究政府绩效目标的设置,首先就要看经济增长这个目标的设置。每年年底召开的中央经济工作会议,一般就会设定次年全国的经济目标,这个目标设定以后,明年三月份国务院就会设定一个经济增长目标。但在三月份之前,各个省、市、县以及乡镇会陆续召开会议设置各自的目标,越往下目标设置的越具体,也越来越匪夷所思,比如生产多少猪、大豆要播种多少面积、不能死多少人、只能生几个人等等,这样的目标设置体系也会产生很多问题。

其次,以节能减排目标的设置为例。“十一五”、“十二五”规划把节能减排总量目标纳入后,二氧化硫和化学需氧量等的总量的确是下降了很多,但我们发现环境质量并没有改变,我们的目标是达到了,但是这些目标背后的真正目标却没有达到,也就是希望环境改善,但是实际上环境并没有改善。这就是一个问题,都报喜说超额完成目标,这就形成一个有意思的悖论,当然这方面还有一些其他问题,包括现在“十三五”规划到底是定总量目标,还是定减排比例的目标,这都会产生一些新的问题,目标设置本身就很难。

最后,再来看安全生产中的死亡指标,中央会给一些省份下达死亡目标,规定死亡上限,多一个都不行。通过走访我们了解到,这个目标很好操作,一些地方会买指标,也就是可以说这个死的人不是我单位的,是社会上的人来我们这里打工的,这样说可能难以接受,但确实会这样发生。为什么会出现这样的现象呢?我们发现目标设置本身影响较大,这个目标约束力很强,对于整个省而言,如果这个指标完不成,其他所有的指标都完成了也不行,这就是一票否决,只要这个指标不及格,其他的就都是零,会影响官员升迁、单位所有人员的年终奖等。所以这个目标很有穿透力,这就会出现一些造假的问题。

二、五年规划是中国特有的

目标设置的过程中需要考量很多方面,从文献分析的角度看,目前,已经基本形成了管理咨询公司常用的SMART原则,来指导组织设置目标。首先,要设置具体的、可实现的、相关的、能衡量测度的目标。但也不能是轻而易举就实现的,而是要付出努力。其次设置的目标要有时限,不能过长。这一指导原则也是有局限的,最近面临一些挑战。

2009年,美国管理学会(AOM)旗下的《管理学会视野》(AMP)就有一场交锋。研究发现,目标设置不像这套理论讲的那样简单,它可能会出问题。发现一旦设置一个非常高的目标以后,如果难以实现,就可能出现组织不希望发生的事,比如说造假、放弃目标,或者通过其他方式不择手段地实现目标。所以,有一些研究探讨目标设置的伦理面,这两派还在争论,直到今日。所以说目标设置不能只看到正面意义,也要看到负面的影响,如一些不道德行为,还有对冒险行为的鼓励等。

还有一些相关理论,企业行为理论认为组织会设定目标,将其作为衡量绩效表现的期望水平或参照点,并根据绩效反馈去调适目标。同时指出了目标设置的关键因素,即去年的目标、去年目标的实现情况以及竞争对手实现目标的情况,这三个是很关键的因素。而当组织无法达到目标时,组织往往会采取信息搜寻、学习、冒险、创新、战略变革等行为,尽力去完成目标。另外,绩效目标悖论认为,绩效目标会导致结果集中于目标两侧,使绩优者自满和懈怠留有余地,使未达标者努力和赶超以达标,并使无法达到目标者彻底放弃或孤注一掷。

而近几年的最新文献有两类,一是韩博天研究中国五年发展规划;另一类是清华的胡鞍钢和鄢一龙,提出的目标治理体制,把建国以来我国所有的五年规划都进行了分析,看一个目标放在五年规划里是否实现。他们认为中国独特的五年规划是公共事务治理的核心,为实现许多经济和社会目标提供了体制保障,并使中国的政治体制具有很强的学习和适应能力。虽然其他社会主义国家也做五年规划,但是一般方式不同,约束力也没有这么强。

三、省级绩效目标的设置受历史、邻居及问责三个因素影响

仍以经济增长目标的设置为例,今年经济增长多少,实际上前年是设置好增长目标的。比如想实现7%的增长,第二年基本上会超过7%,还有各省经济增长目标的设置问题,到底是什么因素影响这个目标的设置呢?可以从三个维度来看影响因素。

首先,就是绩效差距。即目标在某一水平,而绩效在另一个水平,二者的差值就是绩效差距,用以说明实现目标的能力。其主要包括两个方面,一是过去的目标水平,二是过去的绩效差距。

其次,横向竞争与学习效仿。我国最核心的一个体系就是鼓励政府间竞争,以前讲“诸侯经济”或经济过热,各地都是快马加鞭去发展经济,各地竞争激烈。其也主要考虑两个方面,一是同行的目标水平;二是同行的绩效差距。政府之间的竞争是很直接的,在选择竞争对手的时候是有考虑的,会选择和本省发展接近或相似的竞争对手,一般是邻近的省或是依据三大经济区划分的。而竞争省之间也存在绩效差距,比如广东实现了7%,然后江苏实现了8%的增长,在这里就有一个绩效差。

最后,就是自上而下的命令和自下而上的问责。在政府目标设置的过程中,一般中央政府会定一个尺子,地方政府不能低于中央政府的目标。所以,每年中央经济工作会议都会定调,第二年各省市的目标基本上与它有关系,这是自上而下的问题。但在西方国家,还要考虑其他利益集团的影响。而目标设置的不同,可问责的程度也不同。所以现在很多省份设置的目标都加上了左右、大约、相当于,或加一个范围,以前全是整数、具体数。

还有其他一些因素也会影响省级绩效目标的设置,如官员晋升激励和资源与能力。官员晋升激励方面,可以考虑任期、职业背景等,先看任期,官员有生命周期,有的研究认为有倒U型的曲线关系,新官上任的时候,因为不熟悉这个地方的情况,目标调整的不大,到了第三年根基牢固,开始强硬,然后第四、五年的时候,由于任期将满,又开始趋于保守。有的则认为新官上任三把火,上来之后就强硬,到中间希望晋升也会强硬,但是没有晋升的话就趋于低潮,到最后也可能认为反正这样了,就做一些冒险的事情。所以可以从不同的方面来考虑任期的影响。另外,官员的来源也有影响,本地升上来的官员和外地派来的官员由于对环境的熟悉程度不同,目标的选择也是不同的。还有就是各地方政府间资源和能力也有一定的影响。

通过对以上因素的考量,实证分析发现,一是历史绩效差距方面,去年设置的目标高,今年的目标也高,同时去年设置的目标超过了,今年就会提高。二是兄弟省份之间会“亦步亦趋”,如果兄弟省份的目标很高,此省份也会很高,水涨船高,而本省去年增长率超过兄弟省份时,会相应放慢步伐而设置较低的目标。三是自上而下的央地关系与“诸侯经济”假设并没有得到证明,关系反而是相反的,中央经济会议提出的经济增长率提高,各省并没有提高,反而朝相反的方向调整,可能的原因有两个,其一是中央目标的变异很小,在样本期只变了两次;其二就是有个惯性,各地一旦开足马力就很难停下来,经济增长有一个很强的惯性或者过热的问题。

总的来说,政府绩效评价与管理作为 “新公共管理” 运动所倡导的改革工具之一,已经获得了极大的发展,未来这方面的研究将越来越丰富,并且具有跨学科研究的价值。

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