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为啥五任国家安监总局局长都是外调?

主管生产安全的负责人,最好是外地人或外部人,否则很容易与被监管的煤矿企业形成合谋关系。从这个角度来看,国家安监总局前后五任局长均由中央外调,这是有理论基础和现实意义的

文/聂辉华(中国人民大学国家发展与战略研究院副院长、经济学院教授)

8月12日,天津港发生爆炸事故,死亡165人。由于死亡人数超过30人,属于“特别重大事故”,15日国务院按例派出了事故调查组,组长按例由国家安全监督生产管理总局局长杨栋梁担任。然而,3天之后,正在事故现场调查的杨栋梁自己却被中纪委调查了,“涉嫌严重违纪违法”。公安部常务副部长(正部级)杨焕宁接任组长,10月14日接任国家安监总局局长。

国家安监局2001年成立,2003年成为国务院直属单位,2005年升级为正部级的国家总局【关注微信号“聂氏政经评论”(ID:ruc_nie)可详察国家局和国家总局的区别】。资料显示,国家安监总局前后五任局长,均由中央外调,从未由内部晋升。首任局长李毅中来自石油系统,第二任局长王君来自中华全国供销合作总社,第三任局长骆琳来自辽宁,第四任局长杨栋梁来自天津,现任局长杨焕宁来自公安部。为什么安监总局历任局长均从外部调入,而非内部晋升?我与合作者关于矿难的两篇论文为此提供了一个可行的理论解释。

2006年,我与李金波在《经济学(季刊)》上发表了一篇论文《政企合谋与经济发展》,首次提出从地方政府和企业合谋的角度来理解中国的“高增长和多事故”特征事实。2011年,我和学生蒋敏杰在《经济研究》上发表了一篇论文《政企合谋与矿难:来自中国省级面板数据的证据》。在这篇文章里,我们利用1995-2005年省级矿难数据,试图证明“政企合谋”是导致矿难的主要原因。我们采取了三个指标度量政企合谋的程度:主管安全生产的副省长是否本地人(籍贯)、是否在任期的第五年以及任现职时是否超过50岁。我们的结论是,选择年轻的异地主管官员并且增加其流动性对于降低煤矿死亡率具有非常重要的作用。

虽然《经济研究》的这篇文章提出了一个有价值的想法,但是未能从计量上解决困恼已久的内生性问题,也没有提出一个好的理论框架来解释什么情况下更容易发生政企合谋。为此,我和贾瑞雪又写了一篇英文文章《Decentralization, Collusion and Coalmine Deaths》,构造了一个集权/分权的数学模型,利用DDD(三重差分)方法解决了内生性问题,并增加了媒体数据和企业级煤矿数据,严谨地证明了分权下的政企合谋是导致矿难的主要原因。我们发现,一个本地的主管生产安全的副省长在分权条件下更容易导致矿难。我们的这篇英文文章历时四年,终于在今年5月份被世界顶级经济学期刊《Review of Economics and Statistics》接受发表。

我们的上述研究共同确认了一个重要的政策含义:主管生产安全的负责人,最好是外地人或外部人,否则很容易与被监管的煤矿企业形成合谋关系。从这个角度来看,国家安监总局前后五任局长均由中央外调,这是有理论基础和现实意义的。我们的结论或许可以推广到所有涉及本地经济发展利益冲突的领域,例如环保、质量监督与银行系统。

然而,目前各省主管生产安全的副省长中,仍然有大约4成是本地人,而且任期较长,升迁空间不大。按照我们的研究成果,这不利于减少矿难和其它生产安全事故。我们期待下一步的顶层设计能够正视并解决这个问题。

参考文献

Jia, Ruixue, Huihua Nie, 2015, “Decentralization, Collusion and Coalmine Deaths”,  Review of Economics and Statistics, forthcoming【关注“聂氏政经评论”(ID:ruc_nie)或点击此处可查看这篇历史文章】

聂辉华、蒋敏杰,2011,《政企合谋与矿难:来自省级面板数据的证据》,《经济研究》,第6期(链接)

聂辉华、李金波,2006,《政企合谋与经济发展》,《经济学(季刊)》,第6卷第1期(链接)

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