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为什么中央会容忍地方的政企合谋?

【内容提示】漫天蔽野的雾霾,无所不在的食品安全问题,屡禁不止的土地违法问题,以及频繁爆发的矿难现象,背后都有地方政府和企业之间的合谋。这些问题世人皆知,中央对于这些政企合谋现象显然是了解的。那为什么不猛药制止?“APEC蓝”证明,非不能也,乃不为也。为何不为?因为中央政府必须在经济增长和社会稳定之间进行权衡取舍。有人认为,集权可以减少合谋,只要将那些监管部门都垂直管理了,政企合谋就会减少。真的是这样吗?聂辉华和张雨潇的这篇文章,将从理论上解答上述问题,并通过案例分析进行佐证。

  

分权、集权与政企合谋

 

聂辉华 张雨潇

 

    摘要:本文在一个“中央政府—地方政府—企业”三层博弈模型中,刻画了中央政府默许政企合谋与防范政企合谋的最优契约。我们发现:(1)当经济增长的好处超过社会稳定的成本时,中央政府会默许地方政府和企业合谋,这解释了普遍的政企合谋现象(矿难、环境污染、逃税等);(2)价格水平、公众偏好、事故发生概率的变化会导致中央政府在防范合谋和默许合谋之间转变,并体现在产量波动上,这解释了中央政府对生产活动的周期性干预;(3)与集权(垂直管理)相比,分权(属地管理)在某些条件下更容易导致均衡合谋,并且合谋的产量更高、利益输送更多,但无谓损失更小;(4)对中央政府来说,分权弱优于集权。本文的研究对于遏制日益严重的生产安全事故和维护社会稳定具有重要的政策含义。

    关键词:中央政府 地方政府 合谋 集权 分权

 

* 聂辉华:中国人民大学经济学院,中国人民大学企业与组织研究中心;联系方式:100872,北京市海淀区中关村大街59号,niehuihua(at)vip.163.com。张雨潇:中国人民大学经济学院。作者感谢邓宏图、杨其静以及南开大学经济学院研讨会、人大经济学院组织经济学seminar、改革经济学研究小组参加者的评论,以及匿名审稿人的有益建议。聂辉华感谢教育部新世纪优秀人才支持计划“中国经济转型过程中的中央、地方和企业博弈”和中央组织部首批青年拔尖人才计划的资助。文责自负。(黄有光教授为本文提供了细致的意见,可惜当时文章已然付梓,无法更改,谨此致谢,斯为憾事。)

 

本文发表于《世界经济》,2015年第6期,转载或引用请注明。下面是文章的导论部分。

 

一、导论

 

在过去的几十年里,地区竞争成为推动中国经济快速增长的重要动力之一。然而,地区竞争也带来了很多负面效应,主要表现为地方政府及其官员为了增加本地的财政收入和政治升迁机会,纵容企业采取低成本、不安全、不环保或违反法规的“坏的”生产方式,在推动经济高速增长的同时,也带来了大量的生产安全事故和社会问题。最近几年,现有文献开始对这类现象给予了高度关注。例如,地方政府为了招商引资,不惜庇护企业的逃税漏税行为,导致了中央政府的税收流失(Cai and Liu,2009;范子英和田彬彬,2013);地方政府帮助企业躲避各种管制政策,导致了严重的环境污染(梁平汉和高楠,2014)和走私活动(Cai and Treisman,2004);地方政府忽视对煤矿企业的安全监管,导致了大量的“矿难”(聂辉华和蒋敏杰,2011;Jia and Nie,2015);地方政府将耕地变成企业的工业用地,导致了普遍的土地违法现象,破坏了中央政府对土地的宏观管理(梁若冰,2009;张莉等,2011)。

聂辉华和李金波(2006)首次将地方政府为了政绩而纵容企业选择“坏的”生产方式的这类现象称为“政企合谋”(local government-firm collusion)。在政企合谋过程中,地方政府及其官员得到了经济上的财政税收收益和政治上的升迁机会,企业通过节省成本和逃避管制得到了更高的利润,但是合谋导致的各类生产安全事故和社会问题会给当地居民造成损失,并在一定程度上损害中央政府的权威和利益。对于地方政府和企业的合谋,中央政府并未毫不知情。以环境污染问题为例,几乎每一件污染事故背后,都有明显的官商勾结或者政企合谋因素,但中央政府往往是在媒体曝光或者事态严重时才进行处置。例如,多次被中央电视台等媒体曝光的内蒙古腾格里沙漠排污事件,揭露了当地政府和环保部门长期包庇、纵容一些国家明令关停的污染企业在沙漠里集中排污,直到最近中央媒体进一步曝光,中央最高领导层做出批示,内蒙古自治区政府才进行严厉整顿,并处分了一批地方官员。另一个更直观的案例是:为了确保北京在举办APEC会议期间的空气质量,中央政府临时关闭了北京周边城市的污染企业,从而确保了APEC会议期间北京基本上没有雾霾。这再次说明,在环境污染问题上,中央政府知道政企合谋的存在,但并不总是防范政企合谋。

因此,我们的第一个问题是:为什么中央政府(或上级政府)有时会“默许”(或允许、纵容)这种政企合谋的存在?其次,我们发现,中央政府并不是在某些领域确定性地防范合谋,也不是在另一些领域确定性地默许合谋,而似乎是周期性地对合谋进行干预。以煤炭行业为例。聂辉华等(Nie et al.,2013)揭示了一种“矿难的政治经济周期”:每当各省召开本省“两会”(人代会和政协会)时,矿难的次数和死亡人数就显著下降,之后又显著上升。但矿难减少的原因并不是安全水平提高了,而是地方政府人为地压低了产量。肖兴志等(2011)发现了类似的现象。于是,我们的第二个问题是:为什么中央政府会对政企合谋进行周期性干预?

减少生产安全事故的一个重要政策是建立相对独立的监督机构。王绍光(Wang,2006)认为,国家安全生产监督管理局(国家煤矿安全监察局)于2003年升级为国务院直属机构(副部级),有利于实现更有效的监管。聂辉华和蒋敏杰(2011)提供的经验证据也支持了这一判断。那么,在防范地方政府和企业合谋方面,集权管理体制(垂直管理)是否在更一般的意义上优于分权管理体制(属地管理)?这引出了我们的第三个问题:在集权或者分权下,中央政府防范合谋或者默许合谋有什么不同的结果呢?

为了回答上述三个问题,本文在聂辉华和李金波(2006)的基础上,构建了一个“中央政府—地方政府—企业”的三层博弈模型,假设中央政府面临经济增长和社会稳定的两难冲突(tradeoff),并且中央政府和地方政府之间存在不对称信息。然后,我们刻画了中央政府的均衡合谋契约与防范合谋契约。我们发现:第一,当经济增长的好处超过社会稳定的成本时,中央政府会默许地方政府和企业合谋,这解释了普遍的政企合谋现象(矿难、环境污染、逃税等);第二,价格水平、公众偏好、事故发生概率的变化会导致中央政府在防范合谋和合谋之间转变,并体现在产量波动上,这解释了中央政府对合谋的周期性干预;第三,与集权(垂直管理)相比,分权(属地管理)在某些条件下更容易导致均衡合谋,并且合谋的产量更高、利益输送更多,但无谓损失更小,因此对中央政府来说,分权弱优于集权。

本文的研究丰富和发展了现有文献。首先,本文为组织经济学文献中的合谋理论(collusion theory)提供了新的思路。经典的合谋理论肇始于Tirole(1986),他构建了一个委托人(Principal)—监督者(Supervisor)—代理人(Agent)三层代理框架,将合谋定义为监督者帮助代理人隐藏信息从而欺骗委托人的行为。自Tirole(1992)之后,合谋模型都是逆向选择模型,而本文的模型是道德风险模型,即监督者和代理人隐藏行动,两者有明显的差别。在这个意义上,我们拓展了合谋理论的建模思路。此外,现有的合谋理论几乎都是防范合谋的思路,只有极少数文献讨论了委托人默许合谋的情况(即均衡合谋),包括Tirole(1992)、Kofman和Lawarree(1996)、Lambert-Mogiliansky(1998)、Suzuki(2007)。这些均衡合谋文献强调了委托人实施激励的工资(或奖金)成本和收益,而本文的权衡取舍来自中央政府面临的经济增长和社会稳定之间的冲突。本文的建模思路丰富了均衡合谋模型在政治经济学问题中的应用。

其次,本文关于分权与合谋的分析为行政管理体制的研究提供了不同的视角。Laffont和Martimort(1998)、Faure-Grimaud等(2003)的理论研究表明,分权有助于瓦解合谋。此外,王赛德和潘娇瑞(2010)、尹振东(2011)、尹振东等(2011)的研究均发现,在中国实行垂直管理(集权)比属地管理(分权)更容易防范合谋。有趣的是,本文却发现分权更容易导致均衡合谋,但集权未必更容易防范合谋。

本文剩下的部分内容如下:第二节刻画了政企合谋模型的基本环境;第三节分析了分权(属地管理)体制下中央政府默许合谋和防范合谋的政策选择;第四节讨论了集权(垂直管理)体制下中央政府默许合谋和防范合谋的政策选择,并与分权体制的结果进行了比较;第五节是结论。

 

要阅读原文,请点击http://www.niehuihua.com/dispArticle.Asp?ID=863,链接指向聂辉华的个人网站白鲨在线(niehuihua.com),文章为pdf格式(<300k)。


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